控制房價,政府有責任!

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【新聞疑義1489】控制房價,政府有責任!

文/楊春吉(法律.房地產及生態講師;文學工作者;部落格  http://gs803501.pixnet.net/blog  )

(新聞疑義專欄同時於台灣法律網http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_category_id=2235&area=free_browse刊出)

【新聞】

前國家發展委員會主委管中閔上午接受電台專訪,針對年輕人買不起房子,直說「控制房價是政府該有的責任」。他說,關鍵時代落差來自年輕人買不起房子、薪資倒退,不過他認為要企業強迫加薪困難,但控制房價是政府責任,找到解決之道,「這是誰執政都要碰的問題。」管中閔上午接受周玉蔻節目「蔻蔻早餐」專訪,針對年輕世代面臨的薪資倒退、買不起房子,產生強烈世代差距提出看法。管中閔舉例,假如與周玉蔻都是大學生,「你父母對你好,先給你買個房子在台北。我們成績、什麼(條件)都一樣,但是我知道,我這輩子追不上你了。」管中閔認為「這樣太不公平」,「如果今天我知道你家裡好,我知道我辛苦,10年後我也買得起(房),這種不平之氣就不會有。」管中閔說,雖然高房價問題困難,但是值得大家一起討論,思索如何處理,且這議題不關哪個執政者,控制房價更是政府該有的責任。至於薪資倒退,管中閔指出,薪資不成長是在所有發展中國家的普遍現象,各地均出現財富少數集中在擁有特殊專業、資本的人手上,因此需要很多時間才能校正、調整發展趨勢,因此要政府強迫加薪恐「太困難」(聯合報104年3月26日報導: 管中閔: 控制房價是政府該有的責任)。

【疑義】

壹、前言

按居住正義的正義大旗,說的很動聽,但什麼是居住正義?沒人說的很完整,而且是各說各話;至於直接落實居住正義,更是不可能,因為居住正義之內涵,實在太空泛。

又居住人權,在尚未入憲或經大法官會議解釋為憲法第22條所定其他基本權利及以法律具體化其內涵前,各級政府也無從落實。

但源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第12條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」,其內涵已經濟社會文化權利事務委員會第4.7號一般性意見有所指出,並非空泛,而且各級政府機關依兩公約施行法第4條之規定,尊重、保護及實現「適足住房權」,反而是依法行政。

換言之,目前,各級政府實無意義,再舉著居住正義這個大旗,或居住人權這個空泛的東西,而應尊重、保護及實現「適足住房權」才是。

當然,尊重、保護及實現「適足住房權」之同時,也須考量我們憲法所揭示之平等原則(延伸出-量能課稅原則等)、比例原則(有三項子原則等)、平均地權(延伸出-漲價歸公等)、法律保留原則、公益原則,以及行政程序法所明定之誠信原則等,與其他一般法律原則。

貳、適足住房權之內涵

按源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用(註一)之經濟社會文化權利國際公約第12條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」(註二),在經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見(註三)中指出:「7.委員會認爲,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如,把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利,至少有兩條理由可以認爲這樣理解是恰當的。首先,住房權利完全與作爲《公約》之基石的其他人權和基本原則密切相關。就此而言,《公約》的權利源於“人身的固有尊嚴”,而這一“人身固有的尊嚴”要求解釋“住房”這一術語時,應重視其他多種考慮。最重要的是,應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。其次,第十一條第一款的提法應理解爲,不僅是指住房而且是指適足的住房。人類住區委員會和《到2000年全球住房戰略》都闡明:“適足的住所意味著適足的獨處居室、適足的空間、適足的安全、適足的照明和通風、適足的基本基礎設施和就業和基本設備的合適地點――一切費用合情合理”。8. 因而,適足之概念在住房權利方面尤爲重要,因爲它有助於強調在確定特定形式的住房是否可視爲構成《公約》目的所指的“適足住房”時必須加以考慮的一些因素。在某種程式上,是否適足取決於社會、經濟、文化、氣候、生態及其他因素,同時,委員會認爲,有可能確定在任何特定的情況下爲此目的必須加以考慮的住房權利的某些方面。這些方面包括:(a)使用權的法律保障。使用權的形式包羅萬象,包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區,包括佔有土地和財産。不論使用的形式屬何種,所有人都應有一定程式的使用保障,以保證得到法律保護,免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即採取措施,與受影響的個人和群體進行真誠的磋商,以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護;(b)服務、材料、設備和基礎設施的可提供性。一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。所有享有適足住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務;(c)可承受性。與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱。各締約國應爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平。按照力所能及的原則,應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響。在以天然材料爲建房主要材料來源的社會內,各締約國應採取步驟,保證供應此類材料。(d)適居性。適足的住房必須是適合於居住的,即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、建築危險和傳病媒介。居住者的身體安全也應得到保障。委員會鼓勵各締約國全面實施衛生組織制訂的《住房保健原則》5, 這些原則認爲,就流行病學分析而言,住房作爲環境因素往往與疾病狀況相關聯,即:住房和生活條件不適和不足總是與高死亡率和高發病率相關聯;(e)可獲取性。須向一切有資格享有適足住房的人提供適足的住房。必須使處境不利的群體充分和持久地得到適足住房的資源。如老年人、兒童、殘廢人、晚期患者、人體免疫缺陷病毒陽性反應的人,身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群組在住房方面應確保給予一定的優先考慮。住房法律和政策應充分考慮這些群組的特殊住房需要。在許多締約國內,提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標。必須制定明確的政府職責,實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地,包括有資格得到土地。(f)地點。適足的住房應處於便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點。在大城市和農村地區都是如此,因爲上下班的時間和經濟費用對貧窮家庭的預算是一個極大的負擔。同樣,住房不應建在威脅居民健康權利的污染地區,也不應建在直接鄰近污染的發源之處。(g)文化的適足性。住房的建造方式、所用的建築材料和支援住房的政策必須能恰當地體現住房的文化特徵和多樣化。促進住房領域的發展和現代化的活動應保證不捨棄住房的文化方維,尤其是還應確保適當的現代技術設施。」。

「適足住房權」,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利;在「可承受性」上,則要求「與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害,並採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱,及爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助,並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平,而且按照力所能及的原則,應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響」。

參、控制房價是政府責任,但採取的手段要記得損害最小原則及適當性原則

換言之,基於「適足住房權」之內涵及兩公約施行法第4條之規定,各級政府機關須(一)使與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害,(二)並採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱,(三)及爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助,(四)並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平,(五)而且按照力所能及的原則,應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響。

控制房價之手段,雖能達到「使與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害」之目的,但控制房價之手段甚多,千萬不要忘了比例原則中的損害最小原則及適當性原則;如果,在大台北地區以外之臺灣其他各地區,創造「就業機會」(註四)或提供公屋30%以上(註五),能徹底解決大台北高房價或高租金之問題,使人民住得起,那為何要選擇其他對人民損害最大的手段呢(即考量損害最小原則)?

何況,除了在大台北地區以外之臺灣其他各地區,創造「就業機會」或提供公屋30%以上,始能徹底解決大台北高房價或高租金之問題外,其他手段,似乎只能治標而已(即考量適當性原則)。

肆、稅改、所得提高與打房,尚屬有間

打房措施(例如信用管制等),要與「稅改」、「適足住房權之尊重、落實及實現」、「相當生活水準之尊重、落實及實現」分開。

「稅改」之最重要法理基礎,是漲價歸公;所得的提高,則有賴各級政府積極尊重、落實及實現「相當生活水準」;居住權之實踐,尚未入憲及以法律具體化其內涵前,則有賴各級政府積極尊重、落實及實現「適足住房權」之內涵,併予敘明。

【註解】

註一:實務上,請參臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決:「按「本公約締約國確認人人有工作之權利,包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利,並將採取適當步驟保障之。」,經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文,而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定,兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力,各級政府機關行使其職權,應符合兩公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現,是以法院行使審判職權時,自應遵循、審酌此二公約之規定、精神,甚應優先於國內法律而為適用(施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止,其意旨即應具優先性),則有關勞務給付之各契約,其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容,並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發,且工作權亦為本國憲法保障之基本權利,其內容不僅使勞工有工作之機會,更由於勞動契約之社會化,勞工經由勞務之提供,並得以維持、發展其職業能力,建立群體生活、社會評價,實踐工作價值及保持其人格尊嚴,易言之,勞務不應只保留於經濟層面之評價,其更應擴及於勞工人格權益之保護,故勞務提供亦屬工作權之重要內容,基此意義,勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益,且雇主無優越而值得保護之利益(如停業、雙方信賴基礎喪失等)時,即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務,如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」、法務部對「國際公約內國法化的實踐」委託研究報告之對案建議,第5頁以下。學說見解,請參廖福特著,法院應否及如何適用公民與政治權利公約,台灣法學雜誌第163期,2010年11月1日、陳清秀著,兩公約實踐與賦稅人權保障,2011年2月法令月刊。

註二:經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見:「1.按照《公約》第十 一條第一款,締約各國“ 承認人人有權爲他自己和家庭獲得相當的生活水準,包括足夠的食物、衣著和住房,並能不斷改進生活條件。”適足的住房之人權由來於相當的生活水準之權利,對享有所有經濟、社會和文化權利是至關重要的。」參照。

註三:兩公約施行法第3條規定「適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」,是有關「適足住房權」應參照經濟社會文化權利事務委員會第4、7一般性意見。

註四:根據報導,財政部業擬訂「特種貨物與勞務銷售稅」(奢侈稅)草案在案,其中針對房地產部分,對購買非自用住宅在一年內轉售者,除了課徵土增稅、契稅外,對出售市價加徵課稅一五%稅率;若在二年內轉售,則加徵課稅十%稅率,此屬於「交易稅」,無論投資賺賠都要課稅。而且預定三月正式公布此草案,若獲得立法三讀通過,最快今年下半年實施。所以101年7月「特種貨物與勞務銷售稅條例」公布實施後,購買非自用住宅在二年內轉售者,將增加此項投資成本(換言之,購買自用住宅或購買非自用住宅在二年後轉售者,就不會增加此項投資成本);加上,之前「信用管制,降低核貨成數至5.5成」、「四大刀」(行庫又有最新動作,號稱「四大刀」,主要是針對增資資金(即拿房屋剩餘價值去做二胎之類的抵押貸款),一旦被查獲被拿來當炒房資金後的「處罰」。包含:一、借款利息將加碼最高0.5%(兩碼)計算且需立即補足所增利息;二、貸款成數超過六成之部分需無條件全數清償;三、取消寬限期,改為剩餘貸款本息平均攤還;四、動用循環額度者全按月本息攤還。)等措施,確實使投資成本大幅上升,資金取得也更顯困難,對於避免「房地產泡沫急速破滅,房市崩盤,整體經濟長期蕭條」,確有其效果,但會不會反而造成「全面急售,房地產泡沫急速破滅,房市崩盤,整體經濟長期蕭條」,成為造成或加劇市場失靈的「罪魁禍首」,也須思考(又奢侈稅,有一牛剝數層皮之疑慮?是否真的就符合租稅公平原則?仍須在說理上,更完備才行)。是打房策略,要緩但不要急;目前政府打房手段、輕重、時間上,本文認為尚屬適中,對於房市,確有抑制房地產泡沫的效果,惟房市為何還是如此熱絡?筆者觀察,主要在於「投資致富」的天性使然,房地產投資進入門檻,雖然較股票、期貨等投資管道較高,但好的房地產物件,獲利亦較股票、期貨等來得可觀,投資風險亦較股票、期貨等來得低,民眾有足夠資金時,自是以投資房地產為首要選項,如果將存款年利率提高至7%或健全股市或提高公債獲利,將使得部分投資者,在衡量「存款利息」、「公債獲利」、「股市利益」、「貸款壓力」以及「資金不足」等因素下,而不再投資房地產,改以定期或投資股市、公債而累積財富,對於抑制房地產泡沫,自是助益不少,房價也會因市場機制而向下修正,資金較不充足但有自住需求的人,就能趁機買房了;而且資金較不充足但有自住需求的人,藉由「存款利息」、「公債獲利」、「股市利益」,更能累積足夠的自備款,買房將不是夢想,而是進行式。另外,大台北地區的房價,為何比其他地區,高出很多?地小人稠是主因,而大台北地區之所以「人稠」,主要在於「就業機會」遠較臺灣其他各地區多很多;如果,能在大台北地區以外之臺灣其他各地區,創造「就業機會」,人自不會不斷地向大台北地區湧進,則大台北地區人口將不再增加;反而,因家鄉有更好的工作,故鄉的人口將因返鄉人口的增加而更稠,大台北地區人口則因而減少,其房價自會隨市場機制而向下修正,資金較不充足但有自住需求的人,買到較便宜的房子,就不是夢想。所以,真正的問題,在於政府,是否能在大台北地區以外之臺灣其他各地區,創造「就業機會」?打房畢竟僅是「治標」,能在大台北地區以外之臺灣其他各地區,創造「就業機會」,才是「治本」。期待政府,能真正面對此問題,而非只是為了選舉利益(【買預售屋看這裡80】打房僅是「治標」,創造「就業機會」,才是「治本」!http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,188,&job_id=169967&article_category_id=2227&article_id=95412)。

註五:請參【新聞疑義1316】打房打到首購,妥當呢?(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,658,&job_id=202332&article_category_id=258&article_id=119478 );至於公屋住戶,應該是誰?請參【買預售屋看這裡115】公屋住戶,應該是誰?(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,188,&job_id=171308&article_category_id=1954&article_id=96365 )。

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