請謹慎制定重建條例

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2009/08/27 中國時報

文 / 顏厥安(台大法律系教授,守護民主平台執委)
 
馬劉政府倉卒提出《莫拉克颱風災後重建特別條例》,想利用萬事莫如救災急的社會情緒,要求立法院在短短三天不到的臨時會中「審議」通過這部法律。制 定特別條例來協助重大災害重建可能有此需要,但是基於下列幾大方面的理由,我認為立法院應該將此條例草案退回行政院,或多開幾天會謹慎制定。

首先,這是一部在立法技術與專業方面破綻百出的草案。在文字表述方面,例如第四條出現利息補貼對象不明的混亂敘述。整部法律在概念的使用上也極為混亂, 如災區、災區居民、災區災民、受災者、災區失業者、用人單位等,意義不清,使用方式不一致,不但易生爭議,簡直已經到了無法適用的地步。

專業方面,便宜措施性質之死亡證明既然要補死亡宣告之不足,聲請權為何要限於「應繼承之人」,而非利害關係人?實務上也已經出現失蹤者為未成年者,因全 家失蹤而無人可聲請之狀況。又如自用住宅、房屋、土地等概念在同一條文中交互使用,讓人難以理解其規範目的。至於與九二一震災重建條例相比,立法宏觀架構 上缺少了重建推動組織、文化保存、生活社區重建等許多內容,就更不在話下。

其次,這是一部可能在多處地方涉及違憲的草案。尤其是強制遷村遷居的第十二條,實屬不可思議。政府可以限制特定空間區域不能居住,但除非有法律明文授 權,並有法院令狀,不能限制人民的住居,更絕無法強制其要居住於何處。其中涉及原住民者更嚴重違反平等原則以及由增修條文立法委託的原住民族基本法。而且 這種概括授權法律,要進一步依照何種規範來執行呢?隨處可見的「主管機關定之」不但無法解決問題,反而是嚴重牴觸法律保留原則的規定。

另外,多處出現的各類排除現有法律之規定,除了牴觸權力分立與制衡外,大家似乎都忘了,具體的法律都是基於「更清楚」地釐清界定憲法位階的基本權與法益 (生命、財產、國土安全、環境等)而來,籠統概括的排除,將會倒退回無法治之自然狀態,人民理論上可行使抵抗權,實際上也一定抗爭連連。至於第三條特別預 算等財源規定,更完全置財政憲法於不顧。

第三,這是一部觀念混淆,罔顧民眾參與的草案。安置與重建,是兩個不同的階段,涉及許多性質上完全不同的公權力行為。安置重即時性、短暫性,以行政事實 行為為主。但重建重未來性、長遠性,一定需要透過計畫,基於法規以處分為之。不能為了趕緊解決問題,以臨時性的安置方案來取代重建。「村」的自治地位一向 有待釐清,「遷村」的法律意義及實施程序都要謹慎處理,絕不是只有「土地取得」蓋蓋房舍而已。

而慈善團體的參與也需要規範,要以公權力委託(草案第二條)還是公私協力等形式,需要考量。更重要的是,所有這一切過程都需要有公開聽證等民眾參與之程序,這不是唱民主高調,而是歷來經驗與學理都指出,在地知識經驗與觀點,才是因應風險治理的寶貴資料庫。

本次災難所顯現的民主政治與風險治理等問題既多且複雜,即使有滿腔悲憤,筆者還是不得不指出,馬劉政府的無能顢頇最多僅是災難「擴大」的因素,單是這一層,當然也早就足以主張倒閣。但是「造成」災難的原因,卻絕不僅來自於此。

更該想想的,也許是為何我們總把會帶來土崩水淹(納莉、貓纜、小林村、金帥…)的人選出來當大官?甚至要好好警覺,本來是人民當家的民主政治,會不會在 我們的放縱粗疏之下,轉眼變成家當無存、野有曝屍的裸命狀態?別的不說,請立委不要粗暴草率地通過那個重建條例。一場立院臨時會大戲,起碼可多開幾天會, 充分消化吸收吸收各界意見,為人民制定一部能重建家園,重現民主的法律吧。

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