社會住宅住戶,應該是誰?

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【新聞疑義1632】社會住宅住戶,應該是誰?

文 / 楊春吉**

(筆者聲明:做一位公民只能監督政府,讚頌是例外)

【新聞】

行政院昨(3)日審查住宅法修正案,社會住宅的出租業務擬委託民間企業辦理,且相關營業收入可享免稅優惠,可望對不動產仲介業及物管業帶進新商機,在近年不動產交易趨緩下,將替房仲業者另闢生路。為落實蔡英文總統提出的八年內推出20萬戶社會住宅政見,內政部提出住宅法修正案,協助地方政府掃除資金、土地障礙,行政院昨天首度召開住宅法修正案審查會議,由政務委員張景森主持,會中討論租稅優惠等相關條文,都順利通過。昨天審查通過的重點條文,包括第一,委託民間代管出租業務。官員表示,新建及包租代管部分,都可以委託民間業者來做代管業務。委託民間代管,對物業管理業者及不動產仲介公司,將是一大商機,尤其在不動產交易趨緩情況下,對房仲業者等於是另闢一條生路。第二,在租稅優惠方面,對社會住宅將提供房屋稅、地價稅減免優惠,不論是新建、包租代管都可適用。由於房屋稅、地價稅是地方稅,地方政府希望「減」就好,不要全「免」。第三,排除土地取得障礙,減輕地方政府財務壓力。目前取得國有地,若是有償撥用的土地,可能會加重地方政府財政上壓力,修法後,改為長期承租國有地作,例如分50年長期租用,地方政府就可以從出租社會住宅的租金收入,來支應地租及銀行的融資利息。昨天審查時,對於第3條及第4條有關社會住宅定義,及出租對象的認定等,行政院方面希望再研究看看如何減少執行上的阻力,下周一將連同未審完的條文,一併審查。第3條規定,「社會住宅」是指由政府興辦或獎勵民間興辦,專供出租之用,並應提供至少10%以上出租給具特殊情形或身分者的住宅(經濟日報2016年8月4日報導:社會宅出租 將委企業代管)。

【疑義】

壹、社宅出租委代管,OT或採購?

一、社會住宅之出租業務,委託民間企業辦理,有政府採購法之適用

按高雄高等行政法院96年度訴字第587號裁定:「『行政法院認其無受理訴訟權限者,應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者,移送至指定之法院。』行政訴訟法第12條之2第2項定有明文。次按我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判,依現行法律之規定,係採二元訴訟制度,分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議,由行政法院審判,因私法關係所生之爭執,則由普通法院審判。行政機關代表國庫買賣或出租、承租公有財產等行為,本均屬私法上契約行為,如有爭議依二元訴訟制度,本應全部由普通法院審理。惟因立法者『為建立政府採購制度,依公平、公開之採購程序,提升採購效率與功能,確保採購品質』(政府採購法第一條),乃制定政府採購法,於第74條規定:『廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議,得依本章(按指第6章)規定提出異議及申訴。』更於第83條規定:『審議判斷,視同訴願決定。』,而將本屬私法上爭議之事項,另設行政爭訟程序以資救濟。惟按政府採購法第2條規定:『本法所稱採購,指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。』又依其立法說明『財物之變賣及出租,屬收入行為,因國有財產法及省市政府相關法令已另有規定,故不列入本法適用範圍』。是由行政爭訟程序以為救濟之國庫行為,應以上開政府採購法明文規範之「採購」關於招標、審標、決標之爭議為限,其餘爭議仍均非在行政法院審理權限之內。」,引敘之政府採購法第2條規定立法說明,即明白揭示「財物之變賣及出租,屬收入行為,因國有財產法及省市政府相關法令已另有規定,故不列入本法適用範圍」,是社會住宅由機關純粹出租,自不適用政府採購法。

惟本案係社會住宅之出租業務,委託民間企業辦理,應屬政府採購法第2條:「本法所稱採購,指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」、第7條第3項:「本法所稱勞務,指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。」所稱勞務之委任或承攬等,只要係「機關」辦理「採購」,而且機關與廠商間有對價關係,即應適用政府採購法。

二、社會住宅之出租業務,委託民間企業辦理,得適用促進民間參與公共建設法之相關規定

又本案社會住宅之出租業務,委託民間企業辦理,亦屬促進民間參與公共建設法第3條第1項第5款:「本法所稱公共建設,指下列供公眾使用且促進公共利益之建設:五、社會及勞工福利設施。」、第8條第1項第5款:「民間機構參與公共建設之方式如下:五、民間機構營運政府投資興建完成之建設,營運期間屆滿後,營運權歸還政府。」所稱的OT,也得適用促進民間參與公共建設法之相關規定。

三、適用促進民間參與公共建設法?政府採購法?須釐清並明文

從而,社會住宅之出租業務,委託民間企業辦理,到底是適用促進民間參與公共建設法之相關規定?或適用政府採購法?或兩者都可適用,把選擇權有限度地交給辦理機關?均須在修法討論之過程中予以釐清並明文,杜絕爭議。

貳、社會住宅之對象

一、基於「適足住房權」,應優先考量「處境不利群組」,惟「處境不利群組」是否等於「弱勢」,值得思考

按源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第12條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」,在經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見中指出:「7.委員會認爲,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如,把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利,至少有兩條理由可以認爲這樣理解是恰當的。首先,住房權利完全與作爲《公約》之基石的其他人權和基本原則密切相關。就此而言,《公約》的權利源於“人身的固有尊嚴”,而這一“人身固有的尊嚴”要求解釋“住房”這一術語時,應重視其他多種考慮。最重要的是,應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。其次,第十一條第一款的提法應理解爲,不僅是指住房而且是指適足的住房。人類住區委員會和《到2000年全球住房戰略》都闡明:“適足的住所意味著適足的獨處居室、適足的空間、適足的安全、適足的照明和通風、適足的基本基礎設施和就業和基本設備的合適地點──一切費用合情合理”。8. 因而,適足之概念在住房權利方面尤爲重要,因爲它有助於強調在確定特定形式的住房是否可視爲構成《公約》目的所指的“適足住房”時必須加以考慮的一些因素。在某種程式上,是否適足取決於社會、經濟、文化、氣候、生態及其他因素,同時,委員會認爲,有可能確定在任何特定的情況下爲此目的必須加以考慮的住房權利的某些方面。這些方面包括:(a)使用權的法律保障。使用權的形式包羅萬象,包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區,包括佔有土地和財産。不論使用的形式屬何種,所有人都應有一定程式的使用保障,以保證得到法律保護,免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即採取措施,與受影響的個人和群體進行真誠的磋商,以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護;(b)服務、材料、設備和基礎設施的可提供性。一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。所有享有適足住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務;(c)可承受性。與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱。各締約國應爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平。按照力所能及的原則,應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響。在以天然材料爲建房主要材料來源的社會內,各締約國應採取步驟,保證供應此類材料。(d)適居性。適足的住房必須是適合於居住的,即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、建築危險和傳病媒介。居住者的身體安全也應得到保障。委員會鼓勵各締約國全面實施衛生組織制訂的《住房保健原則》5, 這些原則認爲,就流行病學分析而言,住房作爲環境因素往往與疾病狀況相關聯,即:住房和生活條件不適和不足總是與高死亡率和高發病率相關聯;(e)可獲取性。須向一切有資格享有適足住房的人提供適足的住房。必須使處境不利的群體充分和持久地得到適足住房的資源。如老年人、兒童、殘廢人、晚期患者、人體免疫缺陷病毒陽性反應的人,身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群組在住房方面應確保給予一定的優先考慮。住房法律和政策應充分考慮這些群組的特殊住房需要。在許多締約國內,提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標。必須制定明確的政府職責,實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地,包括有資格得到土地。(f)地點。適足的住房應處於便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點。在大城市和農村地區都是如此,因爲上下班的時間和經濟費用對貧窮家庭的預算是一個極大的負擔。同樣,住房不應建在威脅居民健康權利的污染地區,也不應建在直接鄰近污染的發源之處。(g)文化的適足性。住房的建造方式、所用的建築材料和支援住房的政策必須能恰當地體現住房的文化特徵和多樣化。促進住房領域的發展和現代化的活動應保證不捨棄住房的文化方維,尤其是還應確保適當的現代技術設施。」。

是「適足住房權」,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利;在「適居性」上,適足的住房必須是適合於居住的,即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、「建築危險」和傳病媒介,居住者的身體安全也應得到保障;在「可獲取性」上,須向一切有資格享有適足住房的人提供適足的住房,必須使處境不利的群體充分和持久地得到適足住房的資源,如老年人、兒童、殘廢人(編按:此用語,顯然有岐視之意味,本文認為應予修正)、晚期患者、人體免疫缺陷病毒陽性反應的人,身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群組,在住房方面應確保給予一定的優先考慮。

從而,基於「適足住房權」,應優先考量「處境不利群組」,惟「處境不利群組」是否等於「弱勢」,值得思考http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...)。

二、社會住宅住戶,應該是誰?

按需要社會住宅的住戶類別,粗分為低所得家庭、身心障礙者、獨居或與配偶同住之老人、受家庭暴力侵害者及其子女、單親、愛滋病患者、原住民、遊民、災民、新婚等類別,其比率於計劃興建社會住宅時,即得透過統計計算出。

如果,某一社會住宅要指定某一類別的住戶,那就要說明合理之理由為何?以及合理理由與目的達成之合理關聯,在那裡?以符「合理差別待遇原則」之要求。

但在社會住宅,明顯屬僧多粥少的現今,要政府說明合理之理由,似乎較困難;而沒有理由、不分類別的抽籤,則是看似平等但實為非常不負責的做法。那我們就要思考平等原則「等者,等之」之精神。因此,本文建議,不妨思考。

(一) 每一之各類別供給量,應依計劃興建社會住宅時,透過統計計算出之各類別比率提供之,以符平等原則「等者,等之」之精神。

(二) 每一社會住宅,均允許各類別有需求的住戶申請登記,於審查合格後,准其入住(某一類別登記申請人,大於其類別供給量時,則以抽籤決定之,惟此抽籤係分類別的抽籤,與前揭沒理理由、不分類別的抽籤,尚屬有間),並配合扣點制度、終止契約之方式,維護社區環境品質,避免輪為某種族群或某種不佳形象之標籤化。

(三) 申請登記時,縱使符合二種類別以上,也應以申請單一類別為限;而各類別供給量,應隨「申請登記公告」一併公告,以利申請人基於自由意志而抉擇http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...)。

三、第3條規定中之「比率規定」及「特殊情形或身分」,有必要再釐清並明文

從而,有關「社會住宅」之定義及對象,建議從前開建議及提醒,思考之。

即第3條:「社會住宅,是指由政府興辦或獎勵民間興辦,專供出租之用,並應提供至少10%以上出租給具特殊情形或身分者的住宅」規定中之「比率規定(是否太少)」及「特殊情形或身分(是否再明確)」,有必要再釐清並明文。

*榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導,由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者),胡綺萱老 師及楊春吉老師,以生態調查及記錄的真實情況,呈現動物情,並提供相關即時鳥訊及蝶訊,供大家参考。當然,對於鳥友及蝶友的協助,榕樹學堂訊,亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang

 ** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師,在台灣法律網的新聞疑義專欄,有很多法律及房地產知識,可以參考。http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_...

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