地方自治條例逾越中央母法，菸品管制失序誰之過？

今年7月底，衛生福利部公布了加熱菸健康風險評估審查結果，總共有14個品項加熱菸有條件通過審查，將可合法在國內販售。隨著加熱菸即將上市，《臺北市新興菸品管理自治條例》的執行可能將會引發重大爭議，因其部分條文與中央《菸害防制法》存在明顯牴觸，可能製造法律適用上的混亂，嚴重衝擊公共治理秩序。

一、定義範圍擴張，侵害母法統一性

《菸害防制法》第 3 條明確區分「菸品」與「類菸品」：前者以菸草或含尼古丁植物為原料製成；後者則係以其他物料或改變原料性態模仿菸品之產品。立法目的在於涵蓋傳統菸草製品與電子傳輸載具（如電子煙），避免市場規避法規。

然而，《臺北市新興菸品管理自治條例》第 4 條卻另行創設「新興菸品」概念，並將「加熱式菸品」單獨列為一類，同時重新定義「類菸品」。這樣的操作等同於將中央已經界定的「菸品」與「類菸品」再度切割，甚至重新排列組合。法律概念在全國應有一致性，但自治條例卻自創用詞，實際效果是擴張了中央母法沒有明文規範的範圍。

換言之，中央法規的「類菸品」涵蓋所有模仿菸品的產品，臺北市卻將其侷限於「加熱式菸品以外」的其他產品。這種「重新定義」實質上修改了母法的適用範圍，已經超越地方自治權限。地方政府無權創設與母法定義相衝突的概念，否則將導致全國適用標準不一，破壞法律體系的統一性。

二、使用行為定義衝突，法律適用陷入混亂

《菸害防制法》第 3 條第 3 款將「吸菸」定義為吸用、嚼用、含用、聞用或其他方式使用菸品之行為，並規定「攜帶已點燃或已啟動使用功能之菸品」亦視同吸菸。其目的在於避免使用者藉口「未真正吸入」而逃避規範，強化執法操作。

但《臺北市新興菸品管理自治條例》第 4 條第 4 款卻新增「使用新興菸品」之定義，幾乎逐字抄襲母法，卻單獨適用於「新興菸品」範疇。這看似細緻，實際卻產生適用對象矛盾：中央母法早已涵蓋菸品與類菸品，地方卻額外創設「新興菸品」，等於重複規範卻又製造模糊地帶，導致同一行為在中央與地方可能出現不同法律效果。

例如，若民眾攜帶啟動中的加熱菸裝置，在中央法下屬「吸菸」行為，但在臺北市自治條例下卻被視為「使用新興菸品」。這種法律重疊，既破壞法治安定性，也容易淪為執法機關的自由裁量空間，增加選擇性執法風險。

三、地方自治不得凌駕中央法律

依《憲法增修條文》第 10 條及《地方制度法》，地方自治條例不得牴觸中央法令。若中央已有明確規範，地方只能在授權範圍內補充細節，卻不能另創新定義、擴張適用範圍。《菸害防制法》已明白授權中央主管機關（衛福部）制定子法來規範指定菸品之審查，臺北市卻透過自治條例另立概念，顯然逾越立法權限，已涉違憲與違法疑慮。

更嚴重的是，當各縣市若各自發展「新興菸品自治條例」，就可能出現南北標準不一的亂象。例如，在台北被認定為「使用新興菸品」而受罰，在其他縣市卻未必違法，這不僅違背全國法律一體適用原則，也侵害人民權利保障。

四、結論：回歸母法，避免「假菸害防制，真法律混亂」

菸害防制政策本質上應以科學實證與全國一致性為核心，而非地方政治操作或立法競賽。《臺北市新興菸品管理自治條例》表面上強化管理，實則在定義與行為認定上與中央母法牴觸，不僅無助於健康促進，反而加劇法治體系混亂。

解決之道應是回歸《菸害防制法》母法體系，由中央統一規範，地方配合執行，而非各自為政。唯有如此，才能避免「假防制、真爭權」的荒謬局面，讓政策回到保護公共健康與維護法治秩序的初衷。