從風險管理看菸品審查制度的必要改革

當代公共政策的核心之一，是如何在風險與公共利益之間取得平衡。在健康政策領域中，這項原則表現得尤為清晰。吸菸危害健康，這是舉世皆知的事實；但如何管理菸品的風險，卻因國家治理模式與社會價值而有所不同。台灣長年以來採取高度限制為主、管理為輔的態度，對加熱菸的產品祭出高度管制，但對傳統紙菸卻未納入同樣標準的審查制度，形成制度與實務的落差。從風險管理的角度來看，這種不對稱的政策安排，不僅無助於降低整體菸害，反而阻礙科學評估與健康決策的進步。

風險管理的第一步是辨識風險，接著是評估風險、控管風險、溝通風險，最終落實於制度設計。以食品藥物為例，凡是涉及人體健康的產品，如藥品、保健食品、食品添加物，皆須經過嚴謹的審查制度，才能上市。目的在於確保其安全性、有效性與品質一致性。而在台灣，紙菸是少數能夠在無審查前提下直接進入市場的消耗品。更矛盾的是，當世界多國逐步建立起「風險分級」制度，嘗試引導吸菸者轉向較低風險產品時，台灣卻仍維持紙菸可直接販售、加熱菸卻需層層審查的舊思維，甚至長期拒審，導致合法產品難以問世，非法走私大行其道，實為風險管理的失敗案例。

美國食品藥物管理局（FDA）提供了一個相對成熟的制度範本。他們將所有菸品分為傳統紙菸、加熱菸、口含菸等不同品類，設計出審查路徑，並可依據業者提出的科學證據，核准某些產品作為「風險改良菸品」上市。這種做法的精神不是鼓勵吸菸，而是認清事實：既然吸菸行為難以完全根除，則應降低其中的風險。風險管理並非單一工具，而是一套調整策略的機制，需與時俱進、據實調整。台灣若能參考美國經驗，制定「菸品審查制度」，讓所有具有潛在健康影響的菸品，都必須通過審查方能上市，將是邁向科學治理的重要一步。

所謂「菸品審查制度」，應以三原則為基礎：一、風險評估一體適用，不因品項不同而有寬嚴不一；二、資訊揭露公開透明，讓民眾了解不同菸品的相對風險與內容物組成；三、制度本身具備彈性與修正機制，能因科技發展與市場變化調整標準。唯有如此，才能避免政策落後於現實，導致走私猖獗、稅收流失與公共信任受損。

值得注意的是，制度改革並非一蹴可幾，政府部門應具備長期規劃與溝通能力。加強與學術界、醫界、產業界的對話，建立跨部門風險治理平台，才能在維護公共健康與確保政策可行之間取得平衡。與其用禁令掩蓋問題，不如用制度解決問題。

菸害防制不只是道德議題，更是典型的風險管理挑戰。台灣若真要提升健康治理品質，勢必要捨棄舊有「禁止就是管理」的思維，轉而以制度化、科學化方式建立菸品審查制度。唯有如此，才能讓風險治理回歸理性、讓健康政策與國際接軌，真正邁入下一階段的進步社會。