【COP27系列十五】今日巴基斯坦,明日你我眼前,損失損害基金何時撥雲見日?

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踏上埃及之前,不同於過往旅行經驗,從機窗外向下盡是一片漆黑,像是提醒所有與會者今年氣候峰會的主題:損失與損害基金(Loss and Damage Fund),由134個開發中國家組成的77國集團(G77)正面質詢已開發國家,不讓氣候賠償僅停留在對話階段、而是展開具體行動 !


(攝影: 高宜凡)

不再糾結氣候責任,強調合作與團結

包括美國總統拜登在內的不少富國領袖,緊接著COP27之後的下個行程,便是前往印尼的G20會議。

數字會說話,上述全球前20大的已發開國家,即貢獻全球排放量75%,彰顯中、低度開發國家長期面對不符比例的氣候衝擊。

非洲發展銀行估計,氣候災損侵蝕非洲國家高達15%的GDP。「脆弱二十國」集團(V20)的研究還警告,囊括近15億人口的58國,自2000年來已累積逾5000億美金的氣候災損。 


COP27官方談判區內的巴基斯坦國家館。 (攝影:倪茂庭)

今年會場上,巴基斯坦外交部長Munir Akram以77國集團主席的身分疾呼,巴基斯坦的世紀洪患不僅讓330萬民眾流離失所,整年10%的GDP更是瞬間流失。該國在官方談判區裡的展攤更直接寫道:「今日巴基斯坦,明日眼前(What Goes on in Pakistan Won't Stay in Pakistan)」字字句句令人怵目驚心 !

開幕後歷經一番波折,本屆主席正式將Loss and Damage列入正式議程,雖突破長期以來已開發國家的抗拒,但仍強調這並不涉及「責任與賠償」。國際氣候變遷與發展中心主任Saleemul Huq分析,損失損害的論述將重新建構在「團結」原則(solidarity)上,鼓勵各國之間的「合作與促進」(cooperation and facilitation)。

這番論述改變,或許是現實面的不得已,而利基於團結原則的損失損害機制,是否可能發生本質上的質變,與危害未來討論「氣候責任」的空間,皆須在決議時謹慎處理。


目前僅少數國家跟地區願提供氣候賠償資金。 (圖片: Twitter)

疫後復甦、俄烏戰爭,已開發國家自顧不暇

盤點現階段成績,只有蘇格蘭、德國、丹麥、比利時瓦隆尼亞區(Wallonia)等少數幾個國家或行政區,願意提供Loss and Damage資金,最新加入的則是奧地利。由43個成員國組成的小島國聯盟(AOSIS)最近便放話,倘若損失與損害基金沒有進展,他們將杯葛COP27的共同聲明。

事實上,要建立全新的損失損害架構,首要問題即是: 如何區別同樣在氣候公約下的既有融資機制? 如全球環境基金(GEF)、綠色氣候基金(GCF)、國際人道援助、基礎設施計畫等。

對此,塞內加爾氣候變遷署長Madeleine Diouf Sarr強調,上述資金渠道長年來總是不足、供應也不穩定。當洪水沖走家園時,人民需要的不是懭日費時的綠能建設或調適措施,而是立即的重建家園與日常生活支援,所以才需另一套損失損害基金。

目前討論的籌資形式包含: 對化石燃料業者課徵「碳損害稅」(Carbon-damages tax)、抵減國家債務(Debt for Climate Swaps)、優惠融資(Concessional finance)。加勒比海島國巴貝多總理Mia Mottley更提出兩方案:(1)由國際貨幣基金(IMF)提供5000億美金建立「氣候減量信託」(Climate Mitigation Trust),吸引私部門挹注;(2)為脆弱國家提供優惠融資、改變多邊開發銀行、重新檢視布列敦森林協議的風險評估方式等。

蘇格蘭                                    2021年的格拉斯哥氣候峰會,蘇格蘭政府拋磚引玉,肯認其受惠於工業革命後的文明,願提供270萬美金的損失損害融資保證。本屆峰會蘇格蘭首席部長Nicola Sturgeon再加碼至700萬美金,且涵蓋災損不止氣候緩發事件(Slow-onset Events),也包括非經濟損失(如文化滅失)。
丹麥 2022年9月,丹麥政府承諾提供1300萬損失損害金融保證(Denmark's loss and damage finance pledge),協助包含布吉納法索等脆弱國家進行『氣候援助』,成為首個就損失損害提供資金的締約國。
全球氣候防護倡議 德國於11月宣告該倡議,承諾建立「即時的」氣候風險財務支援機制,初步分由德國與其他G7成員國投入1700萬歐元、400萬歐元,首波受惠國包含孟加拉、哥斯大黎加等7個開拓國家(Pathfinder countries)。

損失損害機制說明一覽表。 (資料整理: 倪茂庭)

可是,別忘了俄烏戰爭引發的連串能源危機、中美緊張等地緣政治因素,加上多國仍苦於疫情後的經濟復甦,早已自顧不暇,實在難以承諾更多資金。 

籌措資金之外,也要於公約架構下創造共識

而當各界都聚焦在資金籌措進度時,世界資源研究(WRI)提醒,也須在氣候公約下建立更廣泛與多方共識下的基金架構(broader multilateral funding approach),一再提高COP27的談判難度。

由各多元利害關係人組成的「損失損害聯盟」(The Loss and Damage Collaboration)就警告:(1)獨立於公約架構外的損失損害機制,可能背棄『衡平』與『汙染者付費』等原則;(2)全球氣候防護倡議讓受害者透過保費支付,發生氣候事故後可獲保險金,將變相淪為「受害者付費」;(3)2017年颶風艾瑪重創加勒比海時,中美洲島國安地卡及巴布達獲得的氣候保險僅夠支付其總災損的3%;(4)該倡議還欠缺保證,G7國家恐怕只是挪移了過去各種氣候基金或人道救援的資金。


氣候賠償的話題才剛開始,且讓我們拭目以待。 (攝影: 高宜凡)

平心而論,本屆COP27在損失損害方面很可能談不出什麼具體結論,但可預見的是,氣候賠償的話題已正式浮上檯面、揭開了全新篇章。往後,相關討論和運作創意只會愈來愈多,甚至不乏私部門與民間資金的參與,下一步重點可能轉移到,如何讓資源運用到最需要的人民與社群、基金的設計與監管等方面。

自1991年由小島國家聯盟提出倡議開始,至今Loss and Damage走過逾30個年頭,這期間,難以調適的氣候災變愈顯嚴重,民眾遭受衝擊也更加廣泛,除了經濟財產的損害,諸如生存基本權利、農漁牧收獲、糧食、難民、甚至是災後的心理慰撫,都可能列入氣候賠償的談判範圍,相關單位應及早準備。

 

【參考資料】

https://www.gov.scot/news/funding-pledge-for-loss-and-damage/

https://www.bmz.de/en/issues/climate-change-and-development/global-shield-against-climate-risks

https://www.wri.org/insights/cop27-loss-damage-finance

https://www.lossanddamagecollaboration.org/pages/global-shield-solution-or-distraction

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