安置盟回應衛福部替代性照顧政策草案 呼籲確保安全安置床位數

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台灣於2016年簽署《兒童權利公約》(The Convention on the Rightsof Children,CRC),並於2017年11月首次邀請國際兒童人權委員審查我國兒童權利現況,為回應國際審查之結論性意見「去機構化」,政府於今年四月提出「替代性照顧政策草案」,以「去機構化、發展家庭式照顧」為替代性照顧政策方向,也為明(2022)年第二次國際審查預作準備。然而草案沒有Know-How,只有口號,兒少安置機構優化與轉型缺乏具體執行期程、輔導指引及資源配套,因此台灣全國兒少安置機構聯盟(以下簡稱「安置盟」)以維護兒少權益為出發點,於8月26日偕同立法委員吳玉琴於立法院召開「兒少替代性照顧政策草案-兒少安置機構的轉型策略與定位」公聽會,與會者包括慈濟大學社會工作系助理教授劉弘毅、台大兒童醫院兒少保護醫療中心主任呂立等學者專家,以及衛福部社家署副署長李臨鳳、保護服務司及地方縣市代表、家庭寄養服務代表台灣世界展望會台北家庭寄養服務中心主任朱玉欣等,盼能周全安置兒少權益與第一線安置困境的政策。

 

家庭式照顧與機構安置不應是擇一發展,兩者沒有衝突

近年來政府為回應CRC審查委員意見,以去機構化、發展家庭式照顧為替代性照顧政策方向。在政府不斷喊「去機構化」時,許多機構開始紛紛自行下降安置床位數,或已考慮轉型做社區或長者服務。目前全國兒少安置機構約滿足每年60%的替代性照顧服務需求,倘若安置床位數一旦大幅下降,安置兒少將何去何從?至於政府力推的寄養家庭,根據衛福部統計處資料顯示,其戶數與安置人數逐年下降,2020較2010年減少了218戶寄養家庭。一旦安置機構也減少床位數,勢必造成兒少安置福利體系的缺口,影響兒少權益。台灣世界展望會承接寄養家庭服務已30年,寄養家庭父母多已邁入60歲,甚至也有人已70歲,照顧體力已不堪負荷。面臨寄養家庭老化及招募不易的困境,台北家庭寄養服務中心主任朱玉欣於會中表示,孩子的家庭背景愈來愈複雜,照顧的挑戰也愈來愈大,而寄養家庭是志願服務,並無專業背景,在面對力有未逮的狀況例如能力無法提升、孩子成長、困難度變高時,就需要轉到安置機構,由更專業的人員給予細緻的陪伴和照顧。

 

發展多元化安置服務,確保安全安置床位數

政府替代性照顧政策目標在於減少機構安置人數,安置盟認為這不應是政府回應CRC的解方與唯一答案!家庭式照顧與機構安置不應該只能擇一發展,兩者沒有衝突,政府應發展建置多元化安置照顧服務資源,確保替代性照顧所需之安全床位數量,讓不同類型的個案可以選擇其合適的照顧模式,如此方才符合CRC所提之兒少最佳利益原則。

 

去機構化不等於關掉安置機構

根據聯合國「邁向未來:《關於替代性兒童照料的導則》實施手冊」(以下簡稱《實施手冊》),將住宿照顧安置模式依照顧方式分別為大型住宿照顧、類家庭式住宿照顧、團體家庭三類。「去機構化」意指「去機構式教養化」,其中大型住宿照顧(large residential care)是指將兒少與社區及原生家庭,文化隔絕,在機構內執行僵化的日常作息,因為沒有固定的照顧人力而讓個案無法建立良好的依附關係,也沒有屬於其個別化的照顧計畫等。目前衛福部自辦的3所公立兒童之家,就是台灣最大型的住宿照顧機構,最易流於機構式教養,政府既要求去機構化,應先從公立機構示範做起。台大兒童醫院兒少保護醫療中心主任呂立於會中表示:「安置服務要的是品質與照顧,『去機構化』的重要概念是去除大型軍事化管理、不兼顧個人需求的機構,人數並非重點,照顧相處與身心成長才是重點。」

 

安置機構的類家庭照顧應被認可

《實施手冊》)指出,所謂類家庭式住宿照顧單位是以建立類似家庭照顧的模式,有助於照顧者與兒少建立依附關係,並針對兒少需求提供個別化服務。台灣的安置機構發展類家庭式照顧將近60年,根據安置盟2021年的調查,從25個會員機構回覆得知,76%機構採用類家庭式照顧,其中近九成採固定照顧人力輪班照顧、允許在生活作息上有差異安排,且全數都可以自行安排活動;逾六成的家庭人數為6-8人。此已符合2005年歐洲理事會部長委員會所建議,住宿照顧單位應以小家庭式生活單元運作;亦符合聯合國兒童替代性照顧準則第23條,住宿照顧單位應發展個性化照顧和小群體照顧。

 

政府應該正視台灣兒少安置機構的經驗與資源優勢,並對聯合國CRC國際審查委員結論性意見所謂的「去機構化」有正確的認知。安置盟舉例德國、荷蘭、美國、日本的轉型時程都在10年以上,家外安置人數調降大型住宿照顧的幅度則在4%~20%之間不等。反觀台灣在2004-2020年間,共有28個兒少安置機構歇業,今年安置盟調查中,25個會員機構回覆得知44%會員機構正在考慮或查已在申請調降核定床位數,各機構降幅平均為30% 。在社家署提出的替代性照顧政策草案中,未有明確的轉型機制、配套措施以及相關進程。安置盟嚴正呼籲,政府不應在還沒有相關配套時,就直接減少機構安置床位數,否則將造成不可挽回的政策錯誤。

 

兒少安置順序不應是固定的SOP

依《兒童及少年福利與權益保障法施行細則》第十條,法定安置處所按順序為親屬撫養、重要他人,寄養家庭、機構安置,以符合家外安置去機構化的理想。然而根據「家外安置需求推估及現行安置模式執行成效評估計畫」(趙善如等,2021)研究顯示71.87%兒少有轉換安置經驗,顯見一定的SOP造成轉換比例的提高,且無法回應兒少個別特殊需求,可能損害兒少權益,安置盟呼籲發展多元安置模式,不應有安置SOP來框架專業安置評估,應以兒少最佳利益訂定照顧計畫,安排最適合的安置處所。

 

長期安置在醫院或精神院所,嚴重影響兒少身心發展權益

安置盟發現,每年平均有4%兒少長期安置在醫院或精神院所,未能擁有正常生活、就學的資源環境,嚴重影響兒少身心發展權益。政府亦長期缺乏對於機構安置身心障礙兒童的配套資源,依據安置盟於2020年針對會員機構所做的調查,特殊兒少占機構安置人數20%~82%之間,政府目前補助的治療資源仍集中在早療、諮商等,呼籲政府增加挹注服務資源,包含醫療、各類治療、特教等跨專業進駐機構服務,輔導現有安置機構轉型發展為專業型機構,承擔更多特殊個案照顧責任,避免將兒少長期安置在醫療機構中。呂立主任也於會中提出專業意見,針對身心障礙特殊兒童,需要特別的管理與照顧,面對兒少不同的需求,應制定個別照顧計畫,進行跨專業的討論評估,並引進醫療、心理、社福等資源,甚至包括居家醫療跟長照。

 

機構轉型有更多想像  政府應主動與機構討論可行性

慈濟大學社會工作系助理教授劉弘毅提出,衛福部對安置機構的期待、處遇決策、期程規劃都不明確,以致機構無所適從,中央應主動與機構在轉型專業機構和特色發展上有更清楚的討論和準備。因政府需在各地佈建許多社區兒少資源,而安置機構就在社區當地,且具空間、人力及專業,所以建議政府可以順勢協助機構承擔當地區域性的兒少支持工作,例如社區兒少自立中心,共同建構並推動社區服務。在機構轉型部分,呂立主任也提出,當孩子回歸家庭,如果要家庭照顧者不會崩潰或理智斷線,除了經費之外還需要有「喘息」的支持,而家庭中間短暫的喘息,就是安置機構可以做的。

 

安置盟理事長吳小萍表示,安置機構以往承接安置困難、經多次轉換的個案,因為政策配套措施不足,導致安置機構在實行時有很多不確定性,請政府合理定位機構「類家庭」服務模式,住宿式與家庭式照顧不應該則一發展,政府應發展多元安置;而從與會專家學者們的發言中,聽見在安置機構的轉型與定位上,其實有很多的可能性,政府應善用資源,合理定位台灣已經發展58年的類家庭式安置機構服務模式。

 

公聽會主席吳玉琴立委於結論時有六點表示,包括兒少安置議題應以兒少最佳利益為優先,評估家外安置與返家計劃時,應避免開案過嚴、結案過鬆,以降低家外安置數量比例為前提;返家評估、返家後追機制也應請兒少機構參與決策;政府發展安置服務也應確保安全安置床位數,兩者不應擇一發展,應依照個案需求,發展多元安置,為個案選擇適合的照顧模式;政府應協助類家庭式的住宿型照顧機構因應勞基法的規定,在補助經費上回應機構增加的經營成本;因應特殊兒童的安置需求,衛福部應規劃相關專業服務費的補助和專業團隊進駐,不應以人數比例加以限制;依《兒童及少年福利與權益保障法施行細則》第十條所規定的安置順序,造成兒少轉換安置頻繁的問題,請衛福部在年底之前朝向安置選項而非優先順序的方向研議。

 

CRC提出「禁止歧視、以兒少最佳利益為優先考量、生存及發展權,以及尊重兒童意見」等四大原則,安置盟呼籲積極輔導機構發展類家庭式照顧及專業住宿型照顧模式,是政府應盡之責,兒少安置順序,應以兒童發展最有利的方向發展,不應該是固定的SOP;安置個案返回各縣市之後的後追自力資源,不應受地方自治而有所差異;替代性照顧政策,應該確立具體目標、執行期程,輔導轉型的指引與資源配套。期待藉由公聽會汲取學者與專家的見解,也與公部門達成共識,希望能使兒少安置政策制定更加完善。政府與民間共同努力,達成符合國際性的指導原則,也能夠符合台灣處境、維護台灣兒少權益的替代性照顧政策環境!

 

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