台灣 離糧食危機還多遠

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 文/林鼎傑(低碳生活部落格邁向哥本哈根青年志工寫手團)

 根廷從1910年開始出口小麥,多年來為全球第四大小麥出口國,但從前年開始,持續的乾旱導致小麥產量從一年1,640萬噸一路下滑。今年的預測產量僅600萬噸,僅夠應付國內需求,百年來阿根廷可能第一次將從國際小麥市場上消失(*1)

或許這只是地區性的單一事件;但IPCC第四次報告(AR4)指出,即使僅升溫一度,都將傷害到低緯度國家,例如台灣的稻米生產量;當升溫起過三度以上,全球各地農業都將有顯著的負面影響(*2)

糧食危機 蠢蠢欲動
 諾貝爾經濟學獎得主保羅‧克魯曼(Paul Krugman)認為,去年的全球糧食危機,並不只是因為投機臆測行為而產生的偶發現象(*3)。他指出,當初造成糧食危機的結構性因素,包括仰賴石油的糧食生產模式、全球人口增長、氣候變遷等因素依舊存在。

 克魯曼亦不諱言地說,許多國家以為市場與全球貿易可以解決糧食危機的想法,太過天真;因為當各國糧食普遍生產不足時,執政者在出口糧食賺取外匯與安撫民心鞏固政權兩相衡量之下,許多糧食出口大國皆選擇禁止糧食出口,以安定國內政治情勢,這可從去年的糧食危機中一窺端倪(*4)

農業預算 佔歐盟五成
 以十分重視糧食自給率的歐盟為例,它的一般性農業政策(Common Agriculture Policy, CAP),是歐盟最古老的政策之一,且自從1962年生效之後歷經多次的修改,旨在提供農民合理的生活水平、價格合理的高品質食物、對環境友善的農耕方式、保存農村傳統等。農業一直以來,也被認為是歐洲共同文化傳統的一部分,在二戰結束後,糧食的自給自足成為當時歐盟成形時非常核心的精神之一(亦顯現在預算上:2006年CAP預算佔歐盟總預算的48%)。CAP透過直接補助農民、保證最低價格、對某些進口農產品抽取較高關稅,並訂定限額等來達成以上的目標。(*5)

 不過,根據歐盟的研究,食物與飲料部門,消耗了全球23%的資源、排放18%的溫室氣體與31%的酸雨物質,而在歐盟食物產製的過程裡,農業生產階段的環境衝擊遠大於後續的製造加工(*6)。另外近年來農業也面臨氣候調適與溫室氣體減量的強大壓力,因此CAP這幾年來持續轉型,希望化危機為轉機,以下為近十年來幾個重要的改革方向:

 像以往CAP都是針對特定作物進行補助,但從2003年開始,補助與作物種類脫勾,改為新的單一農場補助(以上兩種皆為對農民的直接補助),以環境、糧食安全、動物福利作為補助的準則(某些國家仍然維持某種程度的作物相關性),如果不符合這些準則,直接補助將減少。

直接補助漸減 轉建構調適能力

 去年底,歐盟農業部門對CAP進行總體檢(Health Check),決議逐年縮減對農民的直接補助,轉而將錢挹注在農村發展基金裡( Rural Development Fund),以促進農業的減量與調適、水資源管理、保護生物多樣性、產製與使用再生能源等(*7)。今年四月公布的《歐盟農業調適白皮書》裏(Adapting to climate change: the challenge for European agriculture and rural areas),便建議運用此基金,來推動同時具有減量與調適效果的有機農業(*8)

 另外,歐盟將在這兩三年逐步修改、制訂新版的CAP,以在2013年前開始實施,其中是否繼續補助農民是目前大家討論的焦點之一。

 歐盟農業部的迪馬堤( Jean-Luc Demarty),在被外界問到歐盟是否該繼續補助農業時,直言農業政策跟其他產業政策不同,若缺少補助將使具有生產優勢的地點,以集中化且高度壓榨地力的方式生產,除損害了周遭的環境外,並造成其他較不具生產優勢的農地廢耕、並逐漸沙漠化(*9)

 而歐洲土地管理者組織(European Landowners Organisation, ELO)則積極倡導農業在販賣糧食餵飽眾人以外,亦同時提供許多公共財(Public Goods)的概念(*10)。舉例來說,養蜂人藉由販賣蜂蜜獲得收入以外,亦增加許多植物受粉的機會,進而促進生物的多樣性;而有機耕作的土地除了提供健康的食物外,其鬆軟的土壤能夠涵養更多的水份,也因此降低淹水或乾旱的機會。

 歐盟在《農業調適白皮書》中指出,農業所提供的綠色公共建設(Green Infrastructure),其實是氣候調適的核心,因為這些綠色公共建設(或公共財)扮演著水資源調配、棲地復育等重要功能,而這些都直接影響到一個國家適應氣候變遷的能力(*11)。而農業遊說團體柯巴-柯傑卡(Copa-Cogeca)則認為,既然歐盟要求農夫採用較高成本的永續農法來耕種,就應加以補助,否則根本難以跟耗損大量環境資源的不永續農法競爭。歐盟前農業部長費席勒(Franz Fischler)也認為,即使CAP之後不對農夫進行援助,也應該找其他財源來資助這些,提供大量公共環境服務的農夫,讓他們得以繼續耕作下去。歐盟農業部長玻伊爾 (Mariann Fischer Boel said)則表示,在2013年,新版的CAP應該還是會以直接補助的方式來保障農民的生存權力,只是補助的金額,將會有多大比重轉移到農村發展基金上,則還沒有確定。

太傻 還是太天真
 歐洲人花了48%的歐盟預算,在補助產值比重很小的農業,投資與報酬可謂不成比例。但歐盟諸國或許看重的是將近五成的預算,能換來了歐盟的糧食安全與氣候調適能力、省下後續彌補環境損害的花費、換來農夫基本的生存尊嚴、讓後代子孫看到祖先豐盛的傳承……

 目前台灣的糧食自給率,從二十年前的57%,一路跌到2005年的30.5%(*13),農地則以每年9000公頃、相當於360座大安森林公園的速度消失(*16);然而,農委會卻提不出台灣未來糧食自給率的目標為何。

 而未來十年內,可能投入農村的最大一筆預算:2000億的《農村再生條例》,其內容卻僅侷限在農村景觀工程的施作,完全忽略農業生產面的需求,遑論觸及任何農業的調適與減量方案。另外,環保署去年選出45條灌溉渠道進行採樣,竟發現其底泥汙染有41%超過標準,農地土壤重金屬則有18%超標(*14)。在如此險峻的大環境下,台糖位於彰化二林廣達上百公頃的甘蔗田,卻即將成為中部科學園區四期的落腳地。

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