建立環境保護與經濟發展互信機制

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白海豚保育陳情記者會  
圖說:環保團體在行政院前抗議國光石化開發案,恐將破壞瀕危生物中華白海豚的迴游廊道(攝影/彰化海岸保育行動聯盟分享於Flickr相簿,CC BY-NC-SA 2.0)

 文/蕭代基(中華經濟研究院院長,本文是8月10日經濟日報名家觀點的投稿原文)

 六月底兩岸簽訂了兩岸經濟合作架構協議,國家發展正展現新契機之際,環保與經濟衝突的老問題卻突然再度成為焦點議題。環保與經濟衝突的問題包括:今年前四個月能源消費量與排碳量成長率高達10%左右,完全反轉過去兩年之下降趨勢,但是另一方面,政府已經確定未來迄2050年的節能減碳目標,各部門節能減碳的壓力與日遽增;在節能減碳的壓力日增、政府全力推動十大節能減碳無悔措施之際,但政府同時全力推動高耗能、高污染與高碳排放的石化業與鋼鐵業之新增投資,如國光石化;在推動開發新工業區與重大新投資計畫(如國光石化、中科三、四期)之際,卻遇到環境影響評估及居民強力抗爭的「障礙」或行政法院的挑戰。此外一些矛盾現象亦在此次的爭議中凸顯出來:雖然憲法與環保基本法明訂環保優先於經濟發展,但政府卻視環保為必須快速排除的投資障礙;雖然憲法明訂人民財產權受到保障,但是開發工業區卻享有強制徵收土地的權力;雖然全台工業區有許多閒置工廠與空地,但各開發機關偏好開發新工業區。

這些環保與經濟衝突與矛盾的問題,是自經濟與污染同時快速成長的1980年代起,一再出現的老問題。雖然經過長達20餘年的法規建設,環保法規制度已經相當完備,我們已有運作多年的污染管制制度、環境影響評估制度、公害糾紛處理制度、鄰避設施補償制度、工業區開發制度等等,但是這個老問題一再出現的事實顯示這些法規制度並無法解決這個老問題。

 其中公害糾紛處理法建立的調處與仲裁管道,由地方與中央政府主導,以至於糾紛雙方皆對此管道是否能公正無私地調處與仲裁不具信心,甚少糾紛雙方願意進入此法定處理管道。而環境影響評估法所建立的民眾參與管道,實為提供開發案的正反雙方一個盡量抗爭而不合作的制度,因為該法沒有提供雙方合作的誘因,更重要的是我國環評法具有國際獨特的否決權制度(第十四條),因此實質上,環評主管機關取代了目的事業主管機關成為開發行為之決策者,以致於各環評委員會經常同時承受來自雙方機關團體之甚大壓力,無法回復環評制度提供正確的環境影響資訊,供開發主管機關決策參考的角色,也使得政府決策者與環保主管機關都喪失了公信力。

 此外,鄰避設施補償(回饋)制度已經相當普遍,如台電的「開發電源捐助地方辦法」,台電提供回饋基金給發電設施所在地方鄉鎮公所,供公共建設之用,但經驗顯示單靠回饋仍無法贏得地方居民的信心,有時為了爭取更多的回饋反而會成為不斷抗爭的誘因。最後,長期以來開發工業區享有強制徵收土地的權力亦受到是否合憲的挑戰。

 環保與經濟衝突問題之重要特徵,就是不同的利益團體對於環保與經濟發展的價值觀非常不同,而且非常互不信任,使得其間的討論與辯論常常沒有交集。其原因有三,一為開發效益及其環境影響本身有相當大的不確定性,因此不同的利益團體皆能找到專家以支持其立場;其次,盡量誇大對己有利的論點,同時盡量忽略對方的論點,是辯論時之當然策略,也就是即使存在公認的事實,不同的利益團體仍會將事實朝對自己有利的方向扭曲;其三,由於上述資訊之不確定性與競局的策略行為而使得雙方極易於陷入囚犯困境與零合結局,我們現在就是陷於此困境。

 由於價值觀不易改變,因此如同為追求兩岸和平,兩岸必須建立互信,此問題之根本解決之道乃在於建立環保與經濟發展雙方團體的互信,要如何建立信心呢?信心有三個層次:首先,政府必須建立一個能讓大多數國民(包括環保與經濟發展的利益團體)都信任,並且考量到後代福祉的國家發展政策,其次,開發業者必須做到能讓居民認為該工廠或設施是安全的、環保的,最後,開發業者必須做到能讓附近居民認為其福祉比以前更好。

 在此三者之中,最困難也是最重要的是第一項:政府應針對上述環保與經濟衝突或矛盾的問題,建立一個能讓國民與利益團體都信任的新的國家發展願景與政策,包括環保政策與產業發展政策。長期以來我國產業發展模式主要是政府先挑選重點發展產業,例如近來熱門的綠能產業,然後補貼廠商各種投入資源(包括:稅率、匯率、水、土地、礦物資源、能源、環境及勞動),此扭曲的價格雖有助於廠商的國際競爭力,但快速成長伴同流血輸出的後果並非長久之計。我國產業政策已有所轉變,今年開始施行的產業創新條例配合營利事業所得稅降低為17%,補貼對象從選擇的特定產業轉為適用於所有產業,功能別獎勵亦只剩下補助研究發展和中小企業人力補貼。但是尚缺乏如同中國大陸十一五規劃期間已開始執行、且明年開始執行之十二五規劃將更進一步實施的「資源價格改革」與「新發展模式」,逐步取消補貼且內部化外部成本,提高其各種投入資源的價格,以帶動產業結構調整。

 因此,長期而言,政府最重要的功能為營造一個優質的生活與投資環境,包括「資源價格調整」,做為人民與廠商自由競爭與發展的基礎,讓企業家自行選擇發展的產業,產業結構自然調整;短期而言,在資源價格調整完成之前,政府應指導企業界不發展高耗能、高污染及高排碳之產業,例如國光石化所屬的石化業、鋼鐵業,因為在資源價格補貼取消且外部成本內部化之情況下,企業家很可能不會選擇發展這些產業。

 我們相信,建立新國家發展願景與環保及產業發展政策之共識為建立互信之第一步,這有賴高瞻遠矚且堅強的領導力,之後上述這些環保與經濟衝突或矛盾的問題都可以迎刃而解。

作者簡介 蕭代基,美國密西根大學資源政策、經濟與管理博士,研究領域在環境與資源經濟學、自然資源經濟政策與管理、計量經濟學等,現任中華經濟研究院院長

【延伸閱讀】
工業之母 不是石化 是遠見》鄭榮和 8-Aug-10 低碳生活部落格
台碳排增長 反不利經濟成長》柳中明 20-Jul-10 低碳生活部落格
韓官員:四十年內韓能源將完全自主》張楊乾 27-Jan-10 低碳生活部落格

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