如何建立有效的碳價制度?各國經驗說給你聽

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                                                            國際能源總署出版的實施有效碳交易系統報告(圖:IEA

  今年疫情讓全球陷入停擺,衰減的經濟活動也間接影響了碳定價。像歐盟碳排放額度因為供過於求,第一季碳價從每公噸27美元掉到19美元。在瑞士,也因為排放交易登記處的關閉而取消碳額度拍賣;其他與碳市場相關的關鍵國際會議,如:第26屆聯合國氣候變遷會議(COP26),更由於疫情緣故,直接延至明年底,這些皆為全球碳交易市場增添幾分變數。

 

碳定價已蔚為主流  各國陸續加入陣容

  雖然COVID-19來擾局,但根據世界銀行最新發布的2020全球碳定價現況及趨勢發展報告,目前國際已有61個地區和國家實施碳定價,管制全球22%的二氧化碳排放量(大約120億噸),其中採取碳交易體系和碳稅的比例各占一半。而先前幾個碳排大國也陸續加入碳定價的陣容,像加拿大已在去年開始實行「全加碳價制度」(Pan-Canadian Pricing on Carbon Pollution),墨西哥則是於今年啟動示範碳交易機制,讓受管制的碳排與去年相比,增加了10億噸。

  但是全球碳價水準仍有相當懸殊!目前市面上價格,每公噸的碳最便宜竟可小於1美元,最貴則達127美元(瑞典的碳稅價格);以平均來看,碳價大約僅落在每公噸2美元上下。許多專家曾經算過,要實現《巴黎協定》的目標,必須在2020年前將碳價提高至每公噸40~80美元,並在2030年前達到每公噸50~100美元。照如今趨勢來看,僅有5%的碳價系統符合巴黎協定目標,如何強化價格是全球一大課題。

                      全球碳價水準還必須加強,才能實現巴黎協定目標(圖:World Bank, 編譯自台大社會風險與政策研究中心

 

讓碳定價系統有效率  須具備四大要點

  也因此,IEA深入探索各國經驗,整理出一套讓碳價制度更有效率的做法,供大家參考。

  • 定義排放交易系統的作用和功能:碳交易系統必須與國家長期政策對齊,時間夠長,才能誘使私部門投資低碳;且由上而下(top-down)地設定與減量目標一致的排放交易總量,也較無爭議。
  • 排放交易系統與能源轉型對接:除了國家減量目標之外,排放交易系統設計也應與其他相關政策連結,包括空氣污染管制、再生能源、節能、經濟結構調整和電力改革等政策。
  • 為電力市場量身打造排放交易系統:由於電力部門為主要排放來源,設計排放交易系統時,應考慮現有電力市場法規,並使用拍賣配額(consignment auctions)、涵蓋間接排放、碳投資與碳定價委員會等方法,來反映價格訊號。
  • 透過排放交易系統促進產業低碳轉型:碳定價機制最常見的挑戰是「碳洩漏」(carbon leakage),也就是有些產業想避開交易制度或徵稅,將生產及營運遷移到排放量沒有管制的國家。為了防止洩漏,目前許多國家會採用免費核配制度,讓產業能維持競爭力,但後續應逐步將制度導向拍賣,以免過多的免費核配額造成市場扭曲。而拍賣的收益也能用在氣候政策上,讓減碳效果更彰顯。

 

借鏡他國經驗  讓碳交易效益最大化

  再來看看幾個實際案例!我們的鄰居韓國,是亞洲第一個為全國碳排放交易立法的國家,為了與其減量目標連結,第一階段(2015-17年)即採用由上而下訂定排放總量的方式,依各部門基準年排放比例分配其排放額度。但在執行層面上,可能政府釋放的訊號不夠強烈,企業並沒有全然接收到未來幾年排放交易系統的動向,造成在第一階段碳交易市場實施上,流動率過低。為了改善長期政策不確定性,韓國提出兩項補充計畫,分別釐清長期碳排放交易體制的指導原則,以及各階段總量和核配方式等技術細節,不僅展現韓國執行碳交易的決心,也讓市場參與者有足夠的資訊去應對。

  而歐盟排放交易體系,先前建立了市場穩定儲備(Market Stability Reserve, MSR),這次在疫情之下多少發揮彈性功能,靈活地因應核配額需求驟減,來調整排放總量,讓每公噸的碳價能維持在20歐元上下,也避免回到2008年經濟危機讓碳價慘跌的窘境。另一方面,歐盟也規劃於第4階段(2021-30)設立現代化及創新基金,將排放交易系統的拍賣收入,分別投入能源轉型系統及創新低碳技術發展,是個與能源轉型對接的好案例。

  此外,歐盟近期更加碼提高2030年前至少減碳55%的目標,因而預計在明年提出排放交易體系的修訂法案,將擴大排放交易體系範疇、加強能源效率與再生能源政策、強化車輛排放標準等。目前歐盟許多成員國也陸續更新氣候計畫,像德國將於2021年,在運輸與建築部門下施行國內的排放交易制度;盧森堡及奧地利同樣規劃在未納入歐盟排放交易制度的部門,分別導入碳稅及類似的碳價制度。期盼後續各國針對碳定價制度的修訂發展,能為遭延期的COP26大會(將著重討論全球碳排放市場機制)帶來動能。

歐盟綠色政綱下預計強化2030年減碳目標至55%,並規劃全面修訂碳交易體系(圖:FlickrCC BY-ND 2.0

 

【參考資料】

IEA, Implementing Effective Emissions Trading Systems

World Bank, State and Trends of Carbon Pricing 2020

台大社會風險與政策研究中心,世界銀行【WB】:2020全球碳定價現況及趨勢發展報告

European Commission, State of the Union: Commission raises climate ambition and proposes 55% cut in emissions by 2030

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