政治口水外 急迫的氣候對策(下)

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   文/趙家緯(低碳生活部落格邁向哥本哈根青年志工寫手團) 

 『氣候變遷調適』,到水利署所提的『易淹水地區治理』,距離到底有多遙遠呢?

 台灣的公部門,並未如歐美社會般,花費諸多精神辯論氣候變遷現象是否存在。從1992年里約地球高峰會後,既成立跨部會的「全球環境變遷小組」。1997 年京都議定書生效後,再進一步提升至「國家永續發展委員會」,下設「大氣保護與能源工作分組」。

國科會方面,更早在1993年既有零星的氣候變遷衝擊研究(*14),亦於1995年起,既系統性的補助『台灣地區大氣環境變遷之研究』、『台灣環境變遷與全球氣候變遷之衝擊評析』等。環保署也於2002年時,委託學者針對氣候、水文、生態三部份,建制氣候變化綱要公約國家通訊衝擊調適資料。而環顧國內學者的研究,在氣候變遷對降雨的影響,也指出1950~2001 年間,台灣地區六月份降雨量有減少的趨勢,但日降水強度則有增加的趨勢,八月至十月平均降水及強度皆有增加的趨勢(*15)

 但這一切關於氣候變遷對水文型態所產生衝擊,是否有回饋至實際的水患治理策略?

治水計劃 未將暖化因子納入
 於2006開始執行的易淹水地區水患治理計畫,預計耗費八年高達一千一百六十億的經費,以達到『降低約500 平方公里高淹水潛勢地區水患程度和發生機率』、『可保護約 250 萬人減輕水患威脅之苦』、『每年約可減少約 120 億元以上之各項損失』。但遍尋整個「易淹水地區水患治理綱要計畫」之中,對於氣候變遷的描述,僅有『近年由於全球氣候異常,水文極端現象明顯,受災範圍與程度均遠較過去為烈』等字句(*16)。而整個治理計畫規劃所仰賴的淹水潛勢地圖,亦未將氣候變遷此因子納入考量。

(張楊乾 攝)

 目前淹水潛勢地圖的繪製,考量地理因子(水系及區域排水路、集水區地形地貌、河川長度與坡度等)、水文因子(既雨量)、排水設施因子等,但在水文因子的評估上,是以歷史雨量事件的統計,來估算其重現期,而尚未系統性的考慮增溫現象所導致的極端雨量現象,所產生的系統性的偏移(*17)

 然而,其預測模式中,雨量最大值設定為日雨量一千公釐,遠低於此次莫拉克所造成的日雨量高達兩千五百公釐以上。而此現象,究竟天誅式離群值,還是台灣增溫幅度達1.1度所導致新的降雨型態?降雨型態的變異,伴隨增溫現象對土壤含水率的影響,將使台灣逕流量產生哪些影響?而此類的影響,採用傳統結構型的手段是否足以應付?諸如此類的問題,都還無法獲得解答。

 當同一時間,各國開始以『氣候變遷調適策略』作為水患治理的新定位,提出『為水留下空間』、『還地於河』之時,台灣未來數十年內最重要防洪計畫,卻在提完『全球氣候變異』六個字之後,就遺忘氣候變遷的威脅。也因此在整個水患治理計畫中,雖以『綜合治水方式』自許,但實際上仍是走傳統的結構性工程為主的方式。

調適基礎研究 才剛開始
 面對各方對於將氣候變遷納入水患治理之中的殷殷提醒,水利署去年委託水利規劃試驗所以及台灣水利環境科技研究發展教育基金會,共同研擬『因應氣候變遷河川與海岸災害防治及水資源管理行動計畫』。該行動計畫規劃將以六年十七億六千萬元的經費,提出水利部門因應氣候變遷調適之河川災害防治、海岸災害防治、水資源管理的具體措施,更以產出『結合國土復育與規劃、環境生態保育、產業革新及流域治理形成整體性調適策略』為目標(*18)

 該行動計畫中,河川災害防治與海岸災害防治兩者,分佔七億兩千萬元以及六億兩千萬元。此部份規劃重點措施包括建立各流域與縣市氣候變遷情境淹水潛勢圖、研擬調適策略啟動指標、相關法制面的修訂與檢討,最終希冀能整合監測資料、分析評估模式、預警系統等,建立決策支援模型。而其更規劃將以強化台北防洪系統以及治理嘉義沿海低窪地區為熱點計畫,作為調適策略的試點。  

 整個行動計畫既依循UNDP與GEF的氣候變遷調適策略綱領進行規劃,又兼顧科學模式的預測、熱點計畫的示範性撿驗、國外經驗的交流,更強調加優先推動『無悔』措施,強調提高災害認知、培訓人員、改善土地規劃與使用管理等,彷彿台灣的水患治理新策略既將形成。但令人不解卻是,整份計畫中,完全沒有提到該如何與『易淹水地區治理計畫』進行銜接,例如此行動計畫預估將於民國101年時完成氣候變遷情境下的淹水潛勢圖,然而整個易淹水地區治理計畫卻是預計將於民國102年完成。兩計畫間銜接的差異,最後會不會落得一千億的硬體工程投入後,卻發現無助於降低高淹水潛勢區的水患風險?

忽略公共參與 調適將成空談
 諸多因應氣候變遷的挑戰,並改以永續發展為導向的新興水患治理概念,如整合式洪水管理、荷蘭的『還地於河』(Room for the River)、英國的『為水留下空間』(Making space for water)等,均強調結合非結構措施,包括洪水平原管理、洪災保險、防洪預警系統、綠建築與高規格堤防,來規劃治水政策。然而非結構式方法需要居民與官方的相互合作,因此新的水患治理概念也極為強調公共參與機制。

 世界氣象組織的水患管理計畫(Associate Program of Flood Management, AFPM )更提出以社區型水患管理(Community Approaches to Flood Management),強調若能納入居民參與,使其充分了解洪災危害,則水患管理將可提昇效率以及功用。社區型水患管理方式的重點主要為三:(1)社區在洪水的各個階段,包括準備、洪災來臨、災後重建時,是如何共同合作管理;(2)以社區為基礎的組織,如何執行洪水管理的工作;(3)如何透過應用適當的農業技術,達到災後經濟上的復原(*19)

 如以孟加拉的Upazila省為例,但由於地方政府的忽視,當地民眾難以獲得有效的洪水預警資訊,但在該處長久居住居民,便以各種自然景象,如螞蟻的遷移作為自我洪災的預警。雖在缺乏正式的行政機構主導各項防災事宜,但民眾會組成『社區洪災管理委員會』,迅速的評估洪災將會帶給當地的威脅,準備各項暫時遷離及防洪所需。並且會根據可及性、位置、設施及容量列出社區的防洪避難所。

 Upazila省的洪災管理委員,也會將和社區民眾一起討論各個疏散路線,並確保居民知道避難所的位置,籌措避難所需物資,如爐子、食物等。而在災後復健上,社區民眾常會自動自發協助損害房屋的重建,並且合力將公共設施加以復原;針對農業的損失上,洪災管理委員會扮演橋樑,跟農業主管機關詢問經過洪災後的農地適種的作物等(*20)

 前述水患治理中的公共參與,亦是國際上強調的社區型氣候變遷調適策略的重要參考,然而在前述『因應氣候變遷河川與海岸災害防治及水資源管理行動計畫』中,僅強調被動式防災知識提昇,社區所能扮演的角色卻未被重視。

 經建會去年委託國土規劃及不動產資訊中心,所進行的『氣候變遷長期影響評估及因應策略研議』之中,該計畫被視為台灣調適策略的重要參考。其中,該計畫亦對「易淹水地區水患治理計畫」 ,提出因應氣候變遷調適建議。但環顧全部章節,其對於民眾於水患治理中的角色,則是先將『民眾防災觀念薄弱及偏差』視為現有防洪問題根源,更以斥責口吻敘述:『每次颱風豪雨發生災情後,媒體報導大多傾向於政府應負完全責任,難道民眾不需付出心力為防洪而整備嗎?』

 而在該報告的結論與建議一節中,最後以『建議應加強民眾防災教育宣導,讓民眾與決策者充分瞭解災害風險,並建立「與洪水共存」的觀念,始可避免不正確的認知所衍生的困擾與阻力。』由此可知,水利部門並未瞭解何謂『民眾參與水患治理』以及『社區型調適策略』,且若以此『專家霸權』的心態面對水患治理問題,豈能有效推動非結構式手段。

從調適出發 開啟生態重建之路
 莫拉克風災後,面對不斷攀升的死亡人數,受困部落的呼救,以及農民龐大的災損,官員們搬出『氣候變遷』一詞,並不能為整齣慘劇貼上天災的標籤,而忽略人禍的因素,畢竟台灣自1992年以來,曾有過許多機會,為此類的衝擊做好更萬全的準備。

 在2005年與2006年時,行政院接連提出《水患治理特別條例》以及《

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