半世紀過了，高山農業成了一筆牽扯不清的爛帳，其中更涉及數十萬人的生計。如何找到折衷方法，兼顧國土復育以及農民生計，各方都在努力。
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| 圖：德基水庫上方梨山地區的開發。(Source:I-Ta Tsai flickr, CC BY-NC-SA 2.0) |
文／廖靜蕙（台灣環境資訊協會特約記者）
一杯高山茶，一碟可口的高麗菜，一顆顆甜蜜的水蜜桃、甜柿，這些民眾日常輕易可買得到，並視為享受的產品，是來自海拔800公尺以上的農園，價格不斐，背後付出的環境代價更是驚人。
高山農業的問題
中部山上遍植高冷蔬菜，裸露的表土，讓人難免將土石流崩塌聯想在一塊。高山農業牽涉種植坡度、作物（淺根蔬果）、農法（慣性農法施用大量化肥農藥）以及土地承載總量與管理問題，長久以來缺乏社會對話，再加上歷年幾次豪大雨沖刷造成土石流災情，高山農業難卸其責。
高山農業的三大作物，包括溫帶果樹、高山茶及高冷蔬菜，其中尤以高冷蔬菜獲利最豐、投資報酬最迅速，卻也是水土保持及生態環境最致命的殺手。原因在於蔬菜的整地工作頻繁，每次翻耕都增加了暴雨沖刷所造成表土大量流失的機率。
此外，高山農業使用大量的農藥與化學肥料，這些化學成分隨著水源滲入到地底下，不但破壞土地肥力，影響水源，也有土地切割效應造成塌陷。
高山農業歷史根結
從歷史角度切入，1950年代國民政府遷台後，積極建設台灣，其中更為了中部橫貫公路的興建，提供給開路工人所需的糧食、物資，號召退役榮民進入山區開闢耕地。1957年，在梨山地區成立福壽山高山農場，之後陸續在中橫沿線成立了西寶、見晴（後改名清境）、武陵農場，稱為四大高山農場。
理想上，隨著時間演進，這些農場提供榮民庇護之地的功能，也應隨著農民經濟能力改善，他們的子女就有能力下山生活，而功成身退。但是高山水果、高冷蔬菜的高利潤，反而吸引了更多人上山。
中橫開闢完成，另有一批響應政府農業上山，跟林務局租地造林的林農，目的原先是為了造林，但難敵溫帶水果的高獲利誘惑，而有擴墾、超限利用的情況；1969年政府實施濫墾清理計畫，要求林農只能從事造林，墾地種植的果樹，不能再增植或補植，不過違法濫墾始終存在。
高山農業的好景氣，使得山上土地水高船漲，原來不該用來買賣的原住民保留地，也跟著轉手到平地人、財團手中，以租借50年的方式或抵押債權的方式取得土地長期使用權。全台數十萬公頃的原住民保留地，約有4.5萬公頃已開發為農業用地，其中不乏濫墾、超限利用。高山蔬菜與作物，在犧牲環境下帶來的經濟效益，實屬難以計算。
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| 圖：福壽山農場。(Source:Martin Chen flickr, CC BY-NC-ND 2.0) |
為高山農業解套
半世紀過了，高山農業成了一筆牽扯不清的爛帳，其中更涉及數十萬人的生計。面對這個複雜難解的問題，並不是一個法案就能立即解決，歷史因素不能不顧及，如何找到折衷方法，兼顧國土復育以及農民生計，各方都在努力。
為了解決租地濫墾的問題，農委會林試所嘗試找出折衷的方法，藉由混農林業實務，鼓勵農民種植高經濟價值的林木，在林木成長的過程，則於樹旁種植農業作物，增加收入來源，等到樹木成林，林農就能從植樹本身獲得收入。
此計畫目前還在實驗階段，不過卻招致諸多質疑。環保團體認為，台灣所謂的宜林地，坡度過陡，不適合務農；另外，既有農業行為誘惑大，恐怕會有掛羊頭賣狗肉的行為，達不到造林的目的。
另一方面，為了減少化學資材帶來的生態破壞，幾座國家公園也結合慈心有機農業發展基金會，陸續推出園區內產業轉型計畫。先是太魯閣國家公園的西寶農場，輔導農民改種有機、多樣化的蔬果，加強水土保持，進一步朝向體驗旅遊、環境教育場域；不擴大耕地，也不容許新增的農業行為。玉山國家公園也跟進，輔導東埔一鄰改用有機農法。
等待農業下山
這些努力或許能改變高山農業些許面貌，但問到，高山農業何時下山？只有沉默以對了。除了行政院退輔會認真執行退耕還林的政策外，林班地、原保地濫墾、超限利用，根本管不了。
高山農業創造的經濟效益，讓既得利益者不肯下山，而這些環境成本每年持續轉嫁在高山道路坍方、高山就業人口的生命財產安全上。2004年七二風災重創台灣高山，面對滿目瘡痍的國土，農業下山、國土復育引起社會大眾關注。
10年過去了，台灣社會繼續喝著高山茶，選購尖頭甜脆的高麗菜，還有水蜜桃和甜柿，只是全民埋單的環境成本，又該如何支應呢？
【參考資料】
《從台灣奇蹟到山林公敵 ──高山農業不歸路？》Nov.-2004 光華雜誌
《國土復育計劃所帶來的高山新危機》阿寶 Feb-2008 人禾環境倫理發展基金會
【延伸閱讀】
《吳揆主張國有林放租？ 環團：別漠視山林超限利用警訊》廖靜蕙 11-Nov-2011 環境資訊電子報
《高山投機農業》16-Nov-2009 公共電視我們的島
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回應文章建議規則：
當看到報導上這段「行政院退輔會認真執行退耕還林的政策，林班地、原保地濫墾、超限利用，根本管不了」時，身為林務局的一員，我想記者可能不知道，其實德基水庫集水區陡坡農用地，林務局於80年就配合行政院政策開始辦理收回，並於92年開始針對未配合領取救助金主動返還的出租地，提起民事訴訟訴請返還林地，期間歷經多年墾農們於街頭抗爭及民代關切，甚至連吳副總統於擔任行政院長時，也為了墾農陳情政府對他們提起訴訟收回林地一事，以無能跟敗家來形容林務局，林務人員仍然默默承受這些外在壓力，繼續依政策辦理。到現在為止，應收回306件，372公頃的租地，除已循程序聲請強制執行中及仍由法院審理者約79公頃之林地仍持續進行收回程序外，已收回248件，面積292.78公頃，執行率達81%，這些都是林務人員多年來依法執行的成果，在沒有查證的狀況下，直接就作出「林班地根本管不了」的評論，實有欠公允，尤其是對於那些面對不理性墾農的責難與謾罵，仍默默執行強收回的現場林務從業人員來說，更充滿不知為何而戰的無奈。
我是這篇文章的作者廖靜蕙，當初寫這段，並沒有批評林務局的意思，原本我只是要點出林班地超限利用解決不了的現象，我想到的比較多是承租戶在這件事上的責任，事實上在文後附的延伸閱讀《吳揆主張國有林放租？ 環團：別漠視山林超限利用警訊》（http://e-info.org.tw/node/71607）就提到：
「收回林班地 吃力不討好
事實上，在中橫公路道路沿線的菜田景觀。菜田中的土壤已流失殆盡，窮目所及，盡是石礫。這般田地沒有絲毫保水的功能。（圖片來源：邱志郁）台灣歷經多次的颱風帶來土石流巨大災害之後，山林超限利用議題使受到社會大眾關注，而農委會也逐步推動國有林事業區出租造林地補償收回的計畫，由林務局轄下各地區林管處負責執行。
但林管處處理國有林地收復的工作，吃力不討好。據了解，要讓非法侵占之訴訟成立，通常要花費好幾年；即使勝訴還得需透過行政訴訟請求強制執行，更不提民眾不服提異議訴訟，更是曠日廢時。
根據林務局資料顯示，目前尚有5,643件、面積9,374公頃無約或超限使用國有林地；審查合格者計636件、面積219公頃，佔受理案件1成。」
這是三年前寫的，剛好我在完成這篇報導前又確認了一次超限利用的資料，結果一模一樣。我真得很難不說「管不了」。你可以解釋因為林務局沒有收集更新相關資訊，但結果卻會造成這種判斷。文章對於基層人員的努力，更沒有否定的意思。以上說明。