請把人民財產當回事

‧朱淑娟／2010.6.22

苗栗縣對於竹南大埔里居民粗暴的土地徵收案，引發居民抗議、各地聲援。地方政府或許可以「依法行政」為所欲為，但執法的輕率，未顧及民眾權益及社會觀感，不但有違憲法保障人民生命財產的原意，民怨遲早總會反撲。

土地徵收應回歸保障人民財產的考量

土地徵收條例第一條即指出立法目的：「促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產」。而憲法第15條也指：「人民之生存權、工作權、財產權應予保障。」因此任何土地徵收政策、手段，都應以保障人民財產為前提。

政大地政系教授徐世榮相較台灣、日本兩地的土地徵收案，他說，日本土地是台灣的10倍，但台灣的土地徵收卻是日本的10倍，顯見台灣土地徵收之浮濫。

徐世榮強調，不論一般徵收、區段徵收，土地徵收是一個非常嚴厲的手段（強制民眾拋棄財產，遠離家園），因此非不得已不應執行。去年政大地政系曾邀日本一位官員來訪，他就提到，如果有一天日本公務員要動用到徵收，將會是他公務生涯中最大的恥辱。

另外，土地徵收條例中有太多空白授權，例如第四條有關區段徵收條件，就有一個是「非都市土地實施開發建設者」。徐世榮認為，這種空白授權已有濫權之嫌。

被濫用的「公益需要」

土地徵收條例第三條指：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限」，這條規範土地徵收必需有「公益需要」的前提，徵收範圍要以「必要性」為原則。

許多徵收案都打著「公益需要」進行徵收，甚至到了濫用的程度。然而對於何謂「公益需要」，何謂公益？何謂私益？公益、私益之間又如何取得衡量、取捨？土地徵收條例中並未進一步規範。

因此，有權利者變成公益的詮釋者，人民權益極少在公益詮釋中被考量。於是，政府可與財團片面協議，再透過政府以公權力徵收民地，政府又以「促進地方繁榮」為由，取得徵收民地的正當性。人民往往被迫無奈失去家園。

有誰應被當作「小我」來犧牲？

例如中科四期開發環評過程中，記者曾詢問中科副局長陳炳煌「科學園區徵收土地的公益何在？」他的回答是：「科學園區創造就業、繁榮地方，這不就是公益嗎？」這種片面、獨斷的解釋尚且能被接受，可見台灣的土地徵收不止浮濫，簡直到了無人檢視、為所欲為的地步。

然而，就如台北大學副教授廖本全質疑的，「這個社會有誰應被當作小我來犧牲？」更何況所謂的「大我」往往存在虛假、沒有正當性。　

「公益需要」應明確規範、嚴格被檢視　

因此學界一再呼籲，所謂「公益需要」應明確規範，定出評量及檢視的標準，有了公益的評量標準，才能與私益做比較。

而這個規範，並非由官方片面定義，在訂定的過程中，就應納入民眾參與，例如依行政程序法第164條規定舉行「行政聽證會」。畢竟，一個透過公開程序，由官民雙方共同來定義的「公益」，才經得起民意的檢視。

徵收程序應充分資訊溝通

另外，從幾起民眾抗議事件都可聽到對於政府徵收程序的不滿。許多居民甚至表示，直到政府程序走完了才知道自己的土地要被徵收。大埔里一位居民花了大錢整修住家，沒想到才完工一個月，就接到縣府來文要徵收他的地。另一方面，縣長劉政鴻卻表示，一切依法走完程序，民眾反對「我也很無奈」。

事實上，徵收民地不是小事，而且關係到民眾的私有財產，政府理當一一到府說明、溝通、取得民眾的信任，並找出兩全其美的解決之道。就因為取得協議困難，因此有日本學者指出，徵收案曠日廢時，有時光走程序就要10多年。

然而，台灣許多縣市政府只採取被動的通知、公告，而沒有主動與民溝通。像一位民眾說的，「誰那麼閒，每天會去注意縣府公告了什麼？」

「技術性犯規」的公開說明會

許多地方徵收案所謂的「公開說明會」常常變成「政令宣導會」，例如從去年四月起苗栗縣政府舉行多場後龍科技園區說明會，從簡報資料看來，只強調開發後的「效益」，並未提及開發後民眾可能的損失以及環境影響。

另外所謂「說明會、公聽會」往往只變成跑程序的工具而已，至於會中民眾表達了什麼，贊成或反對，有權者可以選擇性採納不採納。上周在新竹縣舉行的二重埔說明會，居民強烈反對被徵收，但反對聲音再大又如何？縣府在會後即表示，說明會已完成，一個月內將舉行縣都委會審查。

而後龍科技園的說明會，苗栗縣府的說明對象擴及全縣，多數參與並表示同意開發者都是「非土地關係人」，以此表示有近八成民眾贊成開發。然而真正的「土地關係人」（灣寶里居民）卻有七成民眾反對被徵收。如此這般的技術性犯規不排除，政府如何能做到保障人民財產權。

沒有明確用途的徵收

而且，地方政府以特定區重畫為名，只大筆一分，粗略分出產業區、住宅區、商業區，但關於區內要引進什麼產業、對地方環境有什麼衝擊、如何因應，連縣府也不知道。上周在新竹縣二重埔土地徵收說明會中，新竹縣工務處長范萬釗就坦承，「我也不知道」，因為依程序必須完成徵收後才會去找廠商。

也就是說，徵收案是在沒有確用途下進行，先徵收再說，這就是為什麼許多工業區徵收大片面積用地後，才發現使用率不到一半。但地已徵收，為時已晚。

降低民眾的損失感

國家有用地需要必需用到民地，除了徵收，還有太多方法。包括從徵收前對民眾的說明、程序的進行、到徵收價格，都必須謹慎小心妥善安排，讓民眾的損失感減到最低，也感受到被公平對待。而不是一紙公文就要強徵民地。

土地徵收條例中雖有優先「協議價購」規定，但多數縣府直接用「公告地價加四成」來跟民眾協議，一有民眾反對即表示協議不成，即採取強制徵收。強制徵收價格遠低於市價，民眾當然會覺得委曲、不滿。

既然政府要徵用民地，讓居民被迫讓出土地，為了彌補民眾的損失感，多編列預算補償民眾又何妨？考量不得不徵收，至少讓民眾覺得有被公平對待。

 此事並非沒有前例可循。過去環保署在執行五大流域養豬拆遷補償時，就曾編編列特別預算，有了較好的補償方案，當時反彈聲浪就比較小。

暫停土地徵收 重新修法

徐世榮表示，反此種種，土地徵收條例都應重新修訂檢討。在此之前，他認為應全面停止徵收，包括一般徵收、區段徵收。

事實上從中央到地方，政府以特定區重劃為名，徵收民地引發的抗議又何止大埔？近日的中科四期二林園區相思寮、後龍科技園區灣寶里、新竹縣二重埔，以及尚未爆發的中科三期后里特定區、花蓮七星潭特定區、土城彈藥庫等等。

在每個徵收案中，我們看到一生安分守己、樸實的農民竟然無懼官府，展開拼命式的對抗，因為土地是農民的命，如今你要他的命，那有不拼的道理？

但政府顯然輕忽民眾的決心，以為只要端出法律（何況執法還不見得站得住腳），民眾又奈我何？別忘了，任何政策都要輕過民眾檢視，這筆帳早晚都得算。