調價回溯，於法不符

2016.08.12 09:15

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【新聞疑義1640】調價回溯，於法不符

文 / 楊春吉**

(筆者聲明:做一位公民只能監督政府，讚頌是例外)

【新聞】

東吳大學講座教授陳冲昨（11）日表示，他同意地方財政儘量自主，但也要依法，房屋稅回溯作法已不符稅捐稽徵法規定；想要平抑房價，也不能單靠租稅手段。四位學者昨天出面挺地方政府調整房屋稅，陳冲表示，房屋稅條例有一條多年前的規定，房屋在某一價值以下免稅，顯示自用住宅房屋稅率應減免。他分別從地方財政自主、平抑房價及台灣人租稅負擔太輕方面，提出不同見解。在地方財政自主方面，陳冲說，他同意地方財政儘量自主，但必須遵守法令規定，根據稅捐稽後法第1條之1規定，財政部發布解釋函令，變更已發布解釋函令的法令見解，如不利於納稅義務人者，自發布日起或財政部指定的將來一定期日起，發生效力；所以財政部2014年11月以函令廢止以往不得追溯的解釋，造成地方競相追溯，是於法不符。稅捐稽徵法第11條之3也規定，財政部依本法或稅法所發布的法規命令及行政規則，不得增加或減免納稅義務人法定的納稅義務。陳冲表示，第1條之1規定，任何行政命令不能追溯；第11條之3規定，也不能超越法律增加人民納稅義務。地方政府加重民眾房屋稅負擔，還回溯，合理嗎？台北市政府的徵收規定，超越房屋稅條例第11條授權，應檢討，把法律未授權廢止。至於國內租稅負擔偏低，應該是從所得稅著手，所得稅是有流動性支應的，不應從沒有流動性的財產稅著手。就像前幾天有位學者說的，因財產稅跑不掉，這就是「軟土深掘」。至於平抑房價，陳冲說，解決房價太高問題有很多方法，除了租稅，還有供需面、制度面、資金面，不能單靠租稅。大家不是常說「租稅中立」，當然例外時租稅是可以有誘導性目的，但必須是其他方法都用盡了之後，否則很危險。就算租稅手段打房成功，年輕人買了房子之後，卻發現房屋稅太貴了，這樣公平嗎？（經濟日報2016年8月12日報導：房屋稅爭議／陳冲：調價回溯於法不符）。

四名政大學者張金鶚、曾巨威、郭明政、林祖嘉昨（11）日同台疾呼，力挺「房屋稅公平合理的調整」。政大地政系特聘教授、前台北市副市長張金鶚表示，天下沒有白吃的午餐，房屋稅是地方重要財源，如何公平合理的分擔房屋稅負，是政府必須面對的重要課題。他表示，要保障第1戶自住住宅稅負、相對的也要提高大戶豪宅非自住的稅負，大原則是公平合理的房屋稅。政大財政系名譽教授、中國科技大學講座教授兼商學院院長曾巨威主張「房屋稅的改革原則，是可修不可廢」，建議自住稅率應從1.2％降到1％，認定標準也應限縮為1戶或2戶內；所有房屋都適用新制標準單價，但面臨稅改衝擊較大者如都更戶、飯店等，地方政府可靈活「打折」；標準單價已調高，建議房屋稅折舊年數從最高60年縮為50年，殘值率從40％降至10％；長期應建立房地合一不動產財產稅，根本解決不動產稅改。政大法律系教授郭明政則表示，有論者提出人權宣言、經社文公約所提及的適當水準的住屋權，這主要在於人人所享有的基本人權係包括合宜之住屋，但若以此反對房屋稅至為牽強。政大經濟系特聘教授林祖嘉認為，房屋稅及土地稅等，在台實際稅率偏低，遠不及先進國家平均約現值1％。目前台灣有85％以上家戶只擁有1棟住宅，自用住宅應該負擔較輕的稅率。四位政大學者共同建議，短期地方政府仍應公平合理調高房屋稅基、酌減稅率；中期階段財政部應檢討例如降低自住房屋並提高非自住房屋稅率，或由每3年改為每1年調整；長期而言，財政部及內政部應檢討將房地合一課徵財產稅，並以實價登錄為基礎（工商日報2016年8月12日報導：4政大學者挺房屋稅合理調整）。

【疑義】

「一、不得僅以大法官會議釋字第369號解釋，就逕謂屋稅條例中剝奪人民財產權之相關條款，符合憲法第23條所明定之比例原則及憲法第7條所明定之平等原則……二、台南市政府及台北市政府，以暴增式房屋稅，使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害，侵害到人民的「適足住房權」……」

「一、房屋稅之回溯，有無違反「禁止溯及既往原則」?……而台北市政府或台南市政府房屋稅之回溯，確實並未得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，自無涉「禁止溯及既往原則」。惟台北市政府或台南市政府房屋稅之回溯，對人民而言，確實因房屋稅之暴增，而威脅或損害人民之其他基本需求，而侵害人民之適足住房權。二、房屋稅之回溯，有無違反「法律保留原則」? ……然綜觀房屋稅條例，並未規定或授權直轄市及縣 (市) 政府得以回溯(註三)，台南市政府卻在房屋稅條例未規定或授權直轄市及縣 (市) 政府得以回溯「房屋應納稅額」中「房屋標準單價」或「地段等級調整率」或「適用稅率」之情形下，以回溯「房屋標準單價」或「地段等級調整率」或「適用稅率」之方式，剝奪人民稅款(台北市政府打算回溯30年)，確實違反法律保留原則（即違憲）。……」

「……三、房屋稅有無違反「平等原則」及「量能課稅原則」?(一) 房屋現值就等於「個人之負擔能力」? 所謂「個人之負擔能力」，是否尚含房屋現值以外之其他須考量之因素?誠有疑義，值得再思考」……(二) 加入「地段等級調整率」，恐有誤……目前房屋應納稅額＝房屋標準單價 × 面積 × ( 1-折舊率×折舊經歷年數 )×地段等級調整率×適用稅率。其中的「1-折舊率×折舊經歷年數」，或符合房屋稅條例第11條所明定之「遞減原則」；但房屋稅條例第11條所明定之「扣除地價原則」卻因「地段等級調整率」之加入，而崩解。此「地段等級調整率」之加入，或有理由及其目的，惟最高行政法院105年度判字第101號判決(註三)「所謂房屋之價值常伴隨諸多社會環境因素（例如政治、經濟或都市開發等）之變遷而改變」，恐有誤解；實則土地之價值，常伴隨諸多社會環境因素（例如政治、經濟或都市開發等）之變遷而改變，惟房屋，除「投入資本及勞力去增益」或「不投入資本及勞力去維護」或「地震、火災等因素」或「自然折舊」，因而使房屋之價值增加或滅少或滅失外，甚難伴隨諸多社會環境因素（例如政治、經濟或都市開發等）之變遷而改變（縱使有，也係土地價值增加之附隨效果，而非純伴隨諸多社會環境因素之變遷而改變）；如係以「房屋之價值常伴隨諸多社會環境因素（例如政治、經濟或都市開發等）之變遷而改變」之理由，而加入「地段等級調整率」，恐有誤。縱使主張「漲價歸公」之法理，也應用於「土地增值稅」才是。」

「……一、財政部僅以解釋函（解釋性行政規則），將房屋現值之計算，從歷史成本改為重置成本，違憲……」

「……按房屋稅條例第11條第2項前段係規定「前項房屋標準價格，（編按：沒有應此法律文字）每三年重行評定一次」與後段「並應（編按：有應此法律文字）依其耐用年數予以折舊，按年遞減其價格」，顯然有嚴格區別，自應將房屋稅條例第11條第2項前段「前項房屋標準價格，每三年重行評定一次」之規定，解釋為非強制規定(換言之，此項權利，亦含有義務性質，雖不可拋棄，惟得裁量)。又各縣市房屋稅，長年確實未依房屋稅條例第11條第2項之規定，重新核定公告房屋標準單價；惟各縣市目前適用之房屋標準單價，確實偏低，苟採權利失效原則，不准各縣市「補核定」每期之房屋標準單價，則與「量能課稅原則」也不儘相符。另構成行政法上權利失效之第二項要件，為「相對人正當信賴權利人不行使權利，而有積極之處分行為，以致權利人再行使權利時，對相對人造成不可期待之重大損害」，然本案義務人，一般不會有積極之處分行為。爰本文，基於「前開三項因素」及「行政法上權利失效，適用時，應從嚴為之」之法理，認為房屋稅長年未依房屋稅條例第11條第2項之規定，每三年重行評定公告房屋標準單價，於近來始回溯或補核定，並未權利失效。……」

「…財政部以103年解釋函變更99年解釋函，將房屋構造標準單價之計算，從歷史成本改為重置成本，因不利於納稅義務人，自應自發布日起，發生效力。然台南市政府，卻將103年解釋函之效力，及於90年6月後之舊屋，顯違反稅捐稽徵法第1-1條第2項前段之規定。又財政部103年解釋函，其內容也有恣意決定「新解釋函(重置成本)可回溯適用」之情形，有違時際法原則。」

「……從而，從「各級政府機關，有積極促進實現人民適足住房權之義務」的角度來看，「自用之一定基本面積，予以免徵房屋稅」，即有助於人民適足住房權之實現，本文自予以贊同。問題是一定基本面積是多少?每人，多少平方公尺?就此，本文認為(一)應以每人在一定範圍內之總居住面積為準。所謂一定範圍，得綜合考量「每人每天通勤時間」、「每人每天通勤費用」及「各縣（市）界」等因素決定之。例如，有一戶三人之家（以户政登記資料為準），在大台北地區（台北市、新北市及基隆市）共擁有總居住面積（以地政登記資料為準）計150平方公尺，則每人在一定範圍內之總居住面積為50平方公尺。(二) 一定基本面積，應參照經濟社會文化權利國際公約第12條之立法意旨及人權事務委員會之解釋(註五)；經濟社會文化權利國際公約第12條之立法意旨及人權事務委員會之解釋，未敘部分，則依據「中央主管主管機關所頒住宅之基本居住水準」（http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=articl...）。惟內政部101.12.28台內營字第1010811800號令訂定(自101年12月30日生效)之基本居住水準第3點，所規定之平均每人最小居住樓地板面積，是否太少?（三）自用之一定基本面積，予以免徵房屋稅;逾一定基本面積部分，仍得徵房屋稅。(四)徵房屋稅，仍須汪意前揭六篇文章，所提問題及解決之道。」。

「……而今，財政部表示「，回溯不是指將15年舊屋拉進來適用最新的房屋標準單價，而是按年份去調整，舊屋的調整幅度會比新屋小很多」，與台南市房屋稅，解套了?( https://www.peopo.org/news/315569、http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...)、房屋稅補核定，有無權利失效?( https://www.peopo.org/news/315675、http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...)二文所提「真正適法之方式為，台南市政府應依房屋稅條例第11條：「房屋標準價格，由不動產評價委員會依據下列事項分別評定，並由直轄市、縣 (市) 政府公告之：一、按各種建造材料所建房屋，區分種類及等級。二、各類房屋之耐用年數及折舊標準。三、按房屋所處街道村里之商業交通情形及房屋之供求概況，並比較各該不同地段之房屋買賣價格減除地價部分，訂定標準。前項房屋標準價格，每三年重行評定一次，並應依其耐用年數予以折舊，按年遞減其價格。」之規定，以每三年為一期，由不動產評價委員會評定該期之房屋標準價格，而該期之房屋標準價格，僅向後適用於新建等房屋，直到新的期別房屋標準價格核定為止(示例如下表,請參台灣法律網http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_...)。」內容相符，筆者自感到辛慰。至於財政部未來會從檢討重行評定房屋標準價格的期程（調整為每年或每二年調整一次）、自住房屋稅負是否合理，並與內政部推動房地稅基查估機制3大方向研議，檢視房屋稅條例。本文也予以支持。惟仍建請思考（一）自用之一定基本面積，予以免徵房屋稅（https://www.peopo.org/news/315769、http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...）(二) 房屋現值就等於「個人之負擔能力」? 所謂「個人之負擔能力」，是否尚含房屋現值以外之其他須考量之因素? （https://www.peopo.org/news/315467、http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...）(三) 加入「地段等級調整率」，恐有誤（https://www.peopo.org/news/315467、http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...）（四）財政部僅以解釋函（解釋性行政規則），將房屋現值之計算，從歷史成本改為重置成本，違憲( https://www.peopo.org/news/315569、http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...)(五) 財政部以103年解釋函變更99年解釋函，將房屋構造標準單價之計算，從歷史成本改為重置成本，因不利於納稅義務人，自應自發布日起，發生效力。然台南市政府，卻將103年解釋函之效力，及於90年6月後之舊屋，顯違反稅捐稽徵法第1-1條第2項前段之規定。又財政部103年解釋函，其內容也有恣意決定「新解釋函(重置成本)可回溯適用」之情形，有違時際法原則（http://www.peopo.org/news/315711、http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...）等問題。」

「一、其實，真正的意思是…… 除「前開房屋税回溯真正適法方式之建議」外，（一）因財政部103年解釋函，違反法律保留原則及時際法原則，故建請財政部廢棄103年解釋函，將「以歷史成本為準」，明定於房屋稅條例；（二）房屋稅應納稅額之計算，應刪除「地段等級調整率」; （三）修正房屋稅條例第15條第1項免徵房屋稅之規定，增訂第12款「自用之一定基本面積，予以免徵房屋稅」; (四) 房屋現值不等於「個人之負擔能力」;所謂「個人之負擔能力」，應尚含房屋現值以外之其他須考量之因素。二、住家房屋現值在新臺幣十萬元以下之免稅額，過低部分，應調整又「房屋稅條例第15條第1項第9款前段所定，住家房屋現值在新臺幣十萬元以下之免稅額，過低」部分，自應依房屋稅條例第15條第1項第9款後段但書:「但房屋標準價格如依第十一條第二項規定重行評定時，按該重行評定時之標準價格增減程度調整之。調整金額以千元為單位，未達千元者，按千元計算。」，及中央法規標準法第20條：「法規有左列情形之一者，修正之：一、基於政策或事實需要，有增減內容之必要者。……」之規定，調整之。三、財政部重新頒布老屋增稅禁令? 至於李同榮建議「財政部重新頒布老屋增稅禁令，讓地方政府無法盲目擴權」乙節，因筆者已建議「房屋税回溯，真正適法之方式」，故不贊同前開建議，惟財政部以另一解釋函，廢棄103年解釋函之同時，應一併將所建議「房屋税回溯，真正適法之方式」明敘於該解釋函，使各縣（市）遵守。」。

從而，筆者並未反對「基於地方財政自主之由，調整房屋稅」，問題是房屋稅之稽徵，仍應合法、合憲、合理，也不得侵害人民適足住房權，對於不合法、違憲、不合理之處，自應依中央法規標準法第20條之規定，調整之。

另政大法律系教授郭明政所言:「有論者提出人權宣言、經社文公約所提及的適當水準的住屋權，這主要在於人人所享有的基本人權係包括合宜之住屋，但若以此反對房屋稅至為牽強。」，恐有誤解(推論其應是不了解適足住房權之完整內涵所致，註一)，筆者認為侵害人民適足住房權，本就是違法，自應依公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第8條:「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。」之規定為之，而非放著不管。

又陳冲所言「他同意地方財政儘量自主，但也要依法，房屋稅回溯作法已不符稅捐稽徵法規定；想要平抑房價，也不能單靠租稅手段。四位學者昨天出面挺地方政府調整房屋稅，陳冲表示，房屋稅條例有一條多年前的規定，房屋在某一價值以下免稅，顯示自用住宅房屋稅率應減免。他分別從地方財政自主、平抑房價及台灣人租稅負擔太輕方面，提出不同見解。在地方財政自主方面，陳冲說，他同意地方財政儘量自主，但必須遵守法令規定，根據稅捐稽後法第1條之1規定，財政部發布解釋函令，變更已發布解釋函令的法令見解，如不利於納稅義務人者，自發布日起或財政部指定的將來一定期日起，發生效力；所以財政部2014年11月以函令廢止以往不得追溯的解釋，造成地方競相追溯，是於法不符。」與從「時際法」，看舊屋加稅(https://www.peopo.org/news/315711)一文之論理及結論相同，筆者也予以贊同。

【註解】

註一：按源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用（註一）之經濟社會文化權利國際公約第12條第1款：「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現，同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」（註二），在經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見（註三）中指出：「7.委員會認爲，不應狹隘或限制性地解釋住房權利，譬如，把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已，而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利，至少有兩條理由可以認爲這樣理解是恰當的。首先，住房權利完全與作爲《公約》之基石的其他人權和基本原則密切相關。就此而言，《公約》的權利源於“人身的固有尊嚴”，而這一“人身固有的尊嚴”要求解釋“住房”這一術語時，應重視其他多種考慮。最重要的是，應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。其次，第十一條第一款的提法應理解爲，不僅是指住房而且是指適足的住房。人類住區委員會和《到2000年全球住房戰略》都闡明：“適足的住所意味著適足的獨處居室、適足的空間、適足的安全、適足的照明和通風、適足的基本基礎設施和就業和基本設備的合適地點――一切費用合情合理”。8. 因而，適足之概念在住房權利方面尤爲重要，因爲它有助於強調在確定特定形式的住房是否可視爲構成《公約》目的所指的“適足住房”時必須加以考慮的一些因素。在某種程式上，是否適足取決於社會、經濟、文化、氣候、生態及其他因素，同時，委員會認爲，有可能確定在任何特定的情況下爲此目的必須加以考慮的住房權利的某些方面。這些方面包括：(a)使用權的法律保障。使用權的形式包羅萬象，包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區，包括佔有土地和財産。不論使用的形式屬何種，所有人都應有一定程式的使用保障，以保證得到法律保護，免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即採取措施，與受影響的個人和群體進行真誠的磋商，以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護；(b)服務、材料、設備和基礎設施的可提供性。一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。所有享有適足住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務；(c)可承受性。與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上，而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱。各締約國應爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平。按照力所能及的原則，應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響。在以天然材料爲建房主要材料來源的社會內，各締約國應採取步驟，保證供應此類材料。(d)適居性。適足的住房必須是適合於居住的，即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、建築危險和傳病媒介。居住者的身體安全也應得到保障。委員會鼓勵各締約國全面實施衛生組織制訂的《住房保健原則》5, 這些原則認爲，就流行病學分析而言，住房作爲環境因素往往與疾病狀況相關聯，即：住房和生活條件不適和不足總是與高死亡率和高發病率相關聯；(e)可獲取性。須向一切有資格享有適足住房的人提供適足的住房。必須使處境不利的群體充分和持久地得到適足住房的資源。如老年人、兒童、殘廢人、晚期患者、人體免疫缺陷病毒陽性反應的人，身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群組在住房方面應確保給予一定的優先考慮。住房法律和政策應充分考慮這些群組的特殊住房需要。在許多締約國內，提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標。必須制定明確的政府職責，實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地，包括有資格得到土地。(f)地點。適足的住房應處於便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點。在大城市和農村地區都是如此，因爲上下班的時間和經濟費用對貧窮家庭的預算是一個極大的負擔。同樣，住房不應建在威脅居民健康權利的污染地區，也不應建在直接鄰近污染的發源之處。(g)文化的適足性。住房的建造方式、所用的建築材料和支援住房的政策必須能恰當地體現住房的文化特徵和多樣化。促進住房領域的發展和現代化的活動應保證不捨棄住房的文化方維，尤其是還應確保適當的現代技術設施。」。

是「適足住房權」，不應狹隘或限制性地解釋住房權利，譬如把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已，而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利；在「可承受性」上，則要求「與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上，而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害，並採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱，及爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助，並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平，而且按照力所能及的原則，應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響」。

又兩公約施行法（http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=I0020028）第4條：規定「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」。

是台南市政府、台北市政府等各級政府機關，應避免侵害人民的「適足住房權」，積極促進人民的「適足住房權」之實現。

然台南市政府及台北市政府，確以「暴增式」房屋稅，使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害，誰說沒有侵害到人民的「適足住房權」?( http://www.peopo.org/news/314871、http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...)。

*榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報導，由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民記者)，胡綺萱老師及楊春吉老師，以生態調查及記錄的真實情況，呈現動物情，並提供相關即時鳥訊及蝶訊，供大家参考。當然，對於鳥友及蝶友的協助，榕樹學堂訊，亦由衷感謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang。

** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄，有很多法律及房地產知識，可以參考。http://www.lawtw.com /article.php?template=article_category_list&article_category_id=2235&area=free_browse