宜蘭代縣長，遭農委會打臉?

【新聞疑義1723】宜蘭代縣長，遭農委會打臉?

文 / 楊春吉**

 (筆者聲明:做一位公民只能監督政府，讚頌是例外)

【新聞】

宜蘭農田上違規農舍林立，代理縣長陳金德11月6日甫上任，卻傳出打算大幅鬆綁農舍規定，除了延續上任代理縣長的取消房屋稅課徵、退還溢繳的稅金，還為了興蓋農舍的限制，與現任宜蘭農業處長陳德星產生扞格，導致陳德星辭職；對此，外界質疑農委會事發至今都未出面捍衛農地農用價值，今天農委會副主委陳吉仲率隊召開記者會，陳吉仲表示，根據法規，農舍用地應配置於農地之地界線側及臨接道路，形同直接用法規打臉陳金德。

陳金德與陳德星9日會議上，針對農舍興建位置意見分歧。陳德星說明，興建農舍能有很多種形式，但必須以破壞農地最小的方式來蓋，但陳金德卻認為，「誰能限定農舍位置要蓋在哪裡？」，並強調中央規定興建農舍位置必須「鄰路、鄰側」侵犯人民財產，違法違憲。

對此，陳吉仲表示，根據農業用地興建農舍辦法第2條第2項訂定農舍經營計畫書，並以通函發布，計畫書內敘明「農舍用地應矩形配置於農地之地界線側及臨接道路」，是為確保該筆農業用地9成為完整區塊，供農業使用，避免農業生產空間破碎零散。

此外，農委會也表示，過去監察院也多次根據農業發展條例、農業用地興建農舍辦法等提出糾正，要求農舍興建應臨地界或道路側；陳吉仲重申，地方可以制定法規，但是不能與中央法規牴觸。

 (聯合報2015年11月13日報導: 宜蘭縣長陳金德欲放寬農舍規定 遭農委會打臉)

【疑義】

按依農業用地興建農舍辦法(註一)第2條：「（第1項）依本條例第十八條第一項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者；該農舍之興建並不得影響農業生產環境及農村發展。（第2項）前項第五款規定確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展之認定，由申請人檢附依中央主管機關訂定之經營計畫書格式，載明該筆農業用地農業經營現況、農業用地整體配置及其他事項，送請直轄市、縣（市）主管機關審查。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關為辦理第一項申請興建農舍之核定作業，得由農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等單位組成審查小組，審查前二項、第三條、第四條至第六條規定事項。」之規定。

(一)申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者；該農舍之興建並不得影響農業生產環境及農村發展。

(二)確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展之認定，係由「申請人」檢附依中央主管機關訂定之「經營計畫書格式」，載明該筆農業用地農業經營現況、農業用地整體配置及其他事項，送請「直轄市、縣（市）主管機關審查」。

(三) 直轄市、縣（市）主管機關為辦理農業用地興建農舍辦法第2條第1項申請興建農舍之核定作業，得由農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等單位組成審查小組，審查辦理農業用地興建農舍辦法第2條第1項、第2項、第3條、第4條至第6條規定事項。

是確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展之認定，係由「申請人」檢附依中央主管機關訂定之「經營計畫書格式」，載明該筆農業用地農業經營現況、農業用地整體配置及其他事項，送請「直轄市、縣（市）主管機關審查」，並未明定「確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展之認定」得由中央主管機關核定或認定，故中央主管機關訂定之「經營計畫書格式」，自不能逕予侵害直轄市、縣（市）主管機關之核定權限。

然中央主管機關卻在其所訂定之「經營計畫書格式」內，敘明「農舍用地應矩形配置於農地之地界線側及臨接道路」，縱認「為確保該筆農業用地9成為完整區塊，供農業使用，避免農業生產空間破碎零散，符合比例原則的目的正當性原則、適當性原則、狹義比例原則及平等原則（註二）」，或認「農舍用地應矩形配置於農地之地界線側及臨接道路之規定，乃細節性、技術性次要事項，依釋字第443號解釋（註三）之意旨，得以行政規則為之（即題意中的通函）」，但仍不得逕予侵害直轄市、縣（市）主管機關之核定權限，違反農業用地興建農舍辦法第2條之規定。

至於地方政府依地方制度法(註四)所訂定之自治條例，依地方制度法第30條第1項之規定，與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效；地方政府依地方制度法所訂定之自治規則，依地方制度法第30條第2項之規定，與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，也是無效。

惟此與中央主管機關在其所訂定之「經營計畫書格式」內，敘明「農舍用地應矩形配置於農地之地界線側及臨接道路」，逕予侵害直轄市、縣（市）主管機關之核定權限，違反農業用地興建農舍辦法第2條之規定，係屬二事，不容混沌。

但直轄市、縣（市）主管機關在核定時，也須依農業發展條例、農業用地興建農舍辦法、行政程序法（註五）等有關規定為之，也不得恣意為之。

【註解】

註一：http://www.cpami.gov.tw/%E6%9C%80%E6%96%B0%E6%B6%88%E6%81%AF/%E6%B3%95%E...。

註二:按所謂「比例原則」，除「目的正當性原則」外，其內容，主要明定於行政程序法第7條:「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」。至於所謂平等原則，其精義為「等者，等之；不等之，不等之」，即「性質相同者，應相同之處理; 性質不同者，應為不同之處理」。 換言之，平等原則是要求「性質不同者，要有合理的差別待遇」。至於有無違反「平等原則」?則端視「差別待遇有無合理理由」及「其正當理由，與目的之達成有無合理關聯」而定（大法官會議釋字第635號、第624號、第618號、第614號解釋等參照）。

註三：大法官會議釋字第443號解釋:「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」。

註四: http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0040003。

註五: http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0030055。尤請注意行政處分之有關規定(第92條至第134條)、總則所定之法律原則(第4條至第10條)及調查事實及證據之有關規定(第36條至第43條)。

* 榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導，由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者)，胡綺萱老 師及楊春吉老師，以生態調查及記錄的真實情況，呈現動物情，並提供相關即時鳥訊及蝶訊，供大家参考。當然，對於鳥友及蝶友的協助，榕樹學堂訊，亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang。

** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_...有很多法律及房地產知識，可以參考。