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台灣能源安全的困境

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 圖/馬總統於6月2日視察中油公司永安天然氣接收站。(圖片引用自總統府Flickr帳號)
 文/John S. Duffield (美國喬治亞州立大學政治系教授) 、譚偉恩 (國立中正大學戰略暨國際事務研究所博士後研究員) (註)

一、前言

        儘管台灣土地不大,能源儲備不豐,但它的能源結構與政策值得成為被關注的議題。首先,依據英國石油公司(British Petroleum Company, BP)在2013年的調查,台灣的能源消耗量高居全球前25名之列,此意謂者台灣是一個能源消費「大國」。此意謂著台灣與其鄰國日本和南韓有著相似的能源困境 (註1), 即三者皆仰賴大量的能源輸入,同時本身欠缺足夠的能源自給。

        在上述前提下,台灣的能源政策聚焦在兩個難度頗高且相互有所矛盾的目標上:確保能源供應的安全與維持市場價格之穩定。過去五年間,政府分別在2008年提出《永續能源政策綱領》和 2011年提出《新能源政策》 (註2)。 在這兩項關於能源政策的方案中均提出有野心的目標,希冀調整現有能源的組成比重和減少國人對能源的消費,但執行層面的困難難卻不易克服。

    本文以下擬分成四個部分對台灣的能源問題進行淺析:第一部分概述台灣當前的能源結構與政策的制定;第二部分簡要說明2008年的《永續能源政策綱領》;第三部分指出台灣面臨的主要能源困境。最後一部分,從2011年的《新能源政策》來評估台灣未來能源政策之走向,並提出結論。 (註3)

二、台灣的能源結構與政策產出

(一)能源結構
        從1988年到2008年,台灣的能源消費以每年5%的速率成長 (註4)。2010年,所有初級能源的消費(primary energy consumption, PEC) 逾1億1千萬噸油當量(ton oil equivalent, TOE)。初級的能源消費集中在石油與煤,其次是天然氣與核能。然而,除核能外,幾乎所有的石油、煤與天然氣都仰賴進口。因此台灣有近 90%的日常能源消耗倚靠境外輸入,而核能發電的初級物質鈾(Uranium)則是100%憑藉進口 (註5)。 有趣的是,雖然石油還是最被廣泛使用的能源,但自1973年開始,石油在台灣初級能源的消費比重就一直縮減。取代石油的能源主要是煤與核能。天然氣部分,自1990年開始增長,但在所有能源消費的比重中大約只佔了10%左右。相較於石化燃料及核能,再生能源在台灣的使用一直受到很大限制。台灣的水力發電自第一次國際石油危機發生後,便有相當程度地開發,但在PEC的比重中僅佔了極小部分,且一直沒有明顯增加。

        原則上,台灣的政府對於能源事業干涉很深,油、電、天然氣幾乎都是由國營企業來經營。台灣電力公司(台電)設立於1946年,目前在電力市場上享有分配、銷售與訂價的獨佔優勢 (註6)。相似的情況也存在於石油和天然氣的市場,兩者均受中國石油公司(中油)主導。多年以來,中油獨佔了原油的進口、精煉、分配和相關石油產品的研發製造與銷售。此外,中油也對及天然氣的接收和供應站進行控管。不過從1980年後期開始,石油市場漸漸開始自由化,約有20%的石油與柴油供應改由民營的台塑石油公司提供 (註7)。 官方如此深入地對能源產業進行管理和參與,自然也對市場定價有所干預。但其目標不是為了營利,而是為了要提供國家低廉與穩定的能源價格,藉此促進本國產業的發展和出口競爭力。因此,從1980年代開始,電與石油(或相關產品)的價格就一直維持在相對平穩的狀態,甚至可以說是亞洲國家中最低的。這樣的現象讓台灣的能源價格無法反應出取得能源的真實成本。

(二)政策產出
        儘管有些能源政策在規定上要得到立法院的背書,但台灣能源政策的制定主要是由行政院經濟部負責。1979年經濟部設立能源委員會,該組織在2004年升格成為能源局。1998年第一次全國能源會議召開,目的在於建立一個常規體制(目前為止共召集過三次:1998年,2005年,2009年),將相關人士(例如:能源產業、消費者、環保團體等)的意見加以整合。不過,檯面下,台灣能源政治的產出受到民間企業遊說力量之影響很大;《溫室氣體減量法》的遲遲未通過便是一例 (註8)。 總體而言,台灣能源政策經歷了幾個不同階段;最初是在1970年代早期,當時由行政院提出《台灣地區能源政策》,此份文件陸續在1979年、1984年、1990年進行修訂,而全方位的重新檢視是在1990年代中期。2008年,二次政黨輪替後,國民黨政府採取了一個《永續能源政策網領》,這是主導現行台灣能源政策的主要藍本,本文將在下一部分進行分析。

三、《永續能源政策綱領》概覽

        2008年的《永續能源政策綱領》有幾個特定的政策關切。首先,想要減少台灣快速增加的二氧化碳排放。雖然台灣不是《京都議定書》的締約國,但政府有意制訂「自願性的」減碳承諾以符合上述議定書中已開發國家的碳排標準。所以如此,是為了要提升台灣的國際形象和潛在的國內或國際政治利益。另一個相關的考量則是為了保持台灣在國際貿易市場上的競爭力,因為不少國家(特別是在第一承諾期有強制減碳義務的國家)極可能會期待台灣迎合國際性的溫室氣體排放標準,以避免台灣在不受京都機制的拘束下取得貿易競爭的相對優勢 (註9)。此外,不斷上升的石油成本和其它能源進口的成本,也是台灣當局提出《永續能源政策綱領》的動機之一。

        在如上的考量下,《永續能源政策綱領》建立了以下幾個有企圖心的目標 (註10):

1、提高能源效率:未來8年每年提高能源效率2%以上,使能源密集度於2015年較2005年下降20%以上;並藉由技術突破及配套措施讓2025年的能源密度下降至50%以上;

2、發展潔淨能源:全國二氧化碳排放減量於2016年至2020年間回到2008年的排放水準,於2025年時回到2000年的排放水準。而發電系統中低碳能源的使用比重應由40%增加至2025年的55%以上;

3、確保能源供應穩定:建立滿足未來4年經濟成長6%及2015年每人年均所得達3萬美元目標的能源安全供應系統。

        欲達到這些目標,台灣需要在能源的「供給與需求」兩方面有實質上改變。以能源結構的現況來看,新的能源政策勢必無法不仰賴核能。《永續能源政策綱領》中因此提到要用核電廠來增加電力的生產。準此,台電就必須完成核四廠的興建,同時增加現有六個反應爐的供電力到440百萬瓦(MW)。再生能源也成為《永續能源政策綱領》強調的重點,文件中宣稱要提升再生能源供電能力2倍以上,並增加再生能源在能源組合結構中的比重到12% (註11)。 為達成此項目標,政府採取新的法律—《再生能源發展條例》(2009年7月公佈)—強調自其施行之日起20年內,將每二年訂定再生能源推廣目標及各類別所占比率。此外,《再生能源發展條例》設有「回饋」(feed-in tariff)機制,讓再生能源的生產者可以得到一個固定價格的保證 (註12)。

        儘管《永續能源政策綱領》對於核能和再生能源有所強調,但低碳電力來源的大宗其實是天然氣。毋寧,若要達到低碳能源的目標,台灣必定要增加對液化天然氣(這是目前主要取得方式)的進口,即從現有的1000萬噸增加到2000或2200萬噸。此外,在消費層面,《永續能源政策綱領》提及要重組產業結構以降低能源密度,從而使台灣碳的排放量能在2025年降到30%以上。其中,針對運輸部門,強調要在2015年提升私人汽車的燃料使用效率。而在家戶和商業層面,則是強調增加能源使用效率和促進使用高效能的產品(例如LED燈具)。

        最後,《永續能源政策綱領》還強調了對能源產業的去規範化和能源市場的自由化;有意吸引更多獨立的石油公司和電力生產者投入,希冀讓電價和石油相關的產品價格能漸漸反映出市場的實際供需和取得這些能源的成本。特別值得一提的是,《永續能源政策網領》比照《京都議定書》對碳交易制度的建立加以擘劃,試圖以此作為一種有效減少台灣二氧化碳排放的機制。

四、難以克服的困境

        載於《永續能源政策綱領》的目標可以說具有遠見,但要具體實踐卻相當具挑戰性,本文認為以下難以克服的障礙大大地限縮了目標的達成。

(一)核能發展的問題
        前已述及,核能對台灣的電力供應扮演重要的角色。核一廠於1970年開始興建,1979年開始運轉。廠區內裝置兩部發電機組。核二廠於1974年開工興建,反應爐工程於同年11月完成,1982年完成鈾燃料的裝填,1983年開始運轉。1970年兩次石油危機的衝擊,台灣當局開始重視能源多樣性,同時為了顧及南北電力的平衡與減少電力輸送成本,於南台灣的恆春設立核三廠,裝置兩部容發電機組。相較於前面三座核電廠,核四廠的興建過程顯得一波多折;行政院早於1980年核准台電公司興建核四的計畫,但因為許多人民已經對於核電廠的安全有所疑慮,因此政府指示台電暫緩動工。1992年行政院回復核四的興建計畫,台電於1996年5月25日招標反應爐的相關工程,最後由美國奇異公司(General Electric )得標。然而,2000年民進黨政府執政時,透過行政院院會決議停止了核四廠的興建。值得注意地是,當時反對黨(國民黨)主導的立法院在2001年1月31日做出要求行政院續建核能四廠之決議 (註13)。

        近幾年台灣社會大眾反對核電廠的聲浪漸強,加上受到2011年日本福島核災的衝擊,推動核能發電在台灣已面臨更大的阻礙。基本上,台灣核能的困境在於所有核電廠的設施或發電機組皆是建築在海岸線上,極有可能因地震而受到海嘯侵襲,釀成類似福島事件的巨災。此外,既有的兩座核電廠和興建中的第四座核電廠距離首都台北非常近,一旦意外發生,人員死傷和其它耗劫性後果必然十分重大。此外,核電廠有可能成為軍事衝突中的潛在目標,而台灣與中國雖然目前關係穩定,但並沒有完全排除武裝衝突的可能性於兩岸。最後,不少專家提醒我們要考慮技術上的安全問題;事實上,台灣並沒有良好的技術來處理和儲存核能廢料,這對環境永續顯然是項威脅 (註14)。

(二)再生能源的問題
        台灣全島再生能源的潛力發展極度受限,主要原因是國土面積太小,大量的山區地形,且人口密度過高。此外,多數可以使用的水力發電場所已開發完畢,至於風力和太陽能發電的適合地點也是同樣十分有限。根據估算,台灣能夠仰賴再生能源產生的電力頂多只能達到能源組合比重中的15% (註15)。 此外,一些適合風力發電的地點受阻於人民或地方政府的反對,而無法順利展開興建工程。即便未來能興建更多的風力發電機組,但發電能力還是會受到天候與地形之限制。

        筆者田野調察後發現台灣最好的風力發展地點應該是在南部,但該區域的人口與用電量反而相對少,因此在南部開發再生能源還需要良好的運輸或電力傳送設備作為配套,這無疑增加了風力發電的整體成本。有論者建議台灣可以發展「離岸」(offshore) 的風力發電系統 (註16)。 然而,「離岸」的技術層面挑戰會更難克服,例如台灣夏季的颱風可能會破壞「離岸」的發電機組。

        綜觀來看,台灣比較適合發展太陽能 (註17)。 但政策面可能受限於政府每年電力收購的目標非常保守,這會大大降低民間業者投入再生能源市場的誘因。最後,使用再生能源的成本往往還是高於傳統的化石燃料或核能。所以絕多數的消費者會認為無法因使用這些能源而受惠,相反地,還必須支出較多的費用。

(三)液化天然氣的限制
        鑑於前述有關核能與再生能源所面臨的諸多挑戰,台灣如果想要在減少排碳的同時又維持一定的可用電力,天然氣就成為首選能源。但在天然氣方面,台灣也同樣面臨困境。首先,地理因素和氣候條件限制了台灣的天然氣取得;不佳的冬季天候和夏季不定時的颱風侵襲,影響了天然氣順利運送到台灣的時間,而環境方面的法令規章也限制了台灣興建接受天然氣的硬體設施 (註18)。

        即便上述提到的限制均不存在,在東亞地區的台灣也仍然會面臨進口天然氣的高成本壓力。有些論者因此主張,天然氣可改由美國進口,以緩和目前的情況。但美國方面目前並沒有保證天然氣能源供應的可行性或是有意願長期穩定的提供給台灣。

(四)減少能源消費的困難
        這是台灣能源安全的另類挑戰。在能源密度部分,其實台灣已經有所降低了,其程度與日本不相上下,而比南韓、美國、澳洲都要低;所以未來要更進一步降低能源密度雖非不可能,但實益已不太且相對成本高昂。倘若是以定價(pricing)的方式來提升能源的使用效率,這在理論上是一個十分有效的方法,但對台灣政府來說卻是最不願意選擇的方式。多年以來台灣的電價或石油相關產品的價格都是受到政府控管的,以致價格本身不具有反映能源生產或取得成本的性質。這樣的定價政策使得多數台灣民眾養成不節約能源的慣性,也讓民間多數的產業以低效率的方式在使用能源。因此,定價政策政府要如何改善,又怎麼克服調整之後的民間與業界反彈將會是台灣能源尋求能源安全的另一項困境。

        此外,現有低廉的能源價格也為台灣的國營能源業者製造了財務上的困擾。約莫自2005年起,台電的營運開始出現赤字,而2013年預估的赤字可望達到美金90億之多。這使得台電根本沒有多餘的資本去投資新的能源項目或是發展替代能源。中油的情況也是類似,2012年1至10月,中油共虧損403億台幣,虧損的原因,不外乎政策因素與經營因素;其中經營因素依《遠見雜誌》的報導,又包含採購、投資與浪費性支出。

        總體而言,儘管調整能源價格是解決台灣能源困境的一個有效方法,但實務上要執行起來可謂困難重重。民眾與業界的普遍反彈讓執政的和在野的政黨都不願輕易觸碰這個議題 (註19)。

五、台灣能源情勢的未來

        2011日本福島核災促使台灣政府重新審視2008年的《永續能源政策綱領》,特別是針對當中有關核能發展的部分。如前所述,安全問題是台灣若要繼續發展核能必須克服的困境。而現任馬英九政府對此的回應是,在2011年11月頒佈一個《新能源政策》 (註20), 決定減少並最終移除台灣在能源上對核能發電之依賴,也就是朝向「非核家園」的目標努力。政府宣稱將控制現有6座核能發電機組的運行期間不得超過40年,這代表所有的核發電機組均應在2025年前除役。

        由此觀之,核能發電的角色將會被再生能源與天然氣給取代,但本文先前以述及發展再生能與取得天然氣對台灣都不是容易的事。儘管《新能源政策》也從需求面進行考慮,但內容相對不夠具體,只微微觸及產業因如何調整能源的使用效率或是降低能源密集的產業比重。最後,能源稅則與溫室氣體減量的議題也有被論及,希冀藉此改善目前的市場機制並對能源的過度消費與碳排過多的現象有所抑制,但結果如何還需要追蹤式的觀察來加以確定。

        《新能源政策》雖然有很多立意良好的目標,但要實際達成可謂困難重重。試想台灣要如何在確保能源的使用不受限制之際,又能有效的控制碳排量?以台灣的情況來看,在確保足夠電力供應的同時要減少碳排量就必然得增加對核能、再生能源以及天然氣的依賴。以最好的情況進行推估,龍門核四電廠即時完工並順利啟動,核電最後還是要逐漸在台灣的能源組合結構中退位,一旦2025年屆至,台灣核能的供電能力就會大大減少。同樣地,再生能源方面,也有本文先前提到的種種技術面或是經濟面的困境要先克服。 因此,提供一個穩定和低碳的電力供給重任就落在天然氣的進口。但取得成本的問題會因此與《新能源政策》中維持電價的合理性相衝突。東亞天然氣的市場價格是持續攀升地,以天然氣發電的成本已超過目前台電所能吸收或承載的範圍。

        台灣能源政策的展望在需求面也同樣看不到樂觀的前景,除了因為2008年金融危機而短暫地減少國內能源的消費外,台灣整體的能源消耗量是成長地,而民間又反對能源價格上漲。有政治影響力或商業競爭力的企業更是依賴低價的能源。立法院或許有意推行《能源稅條例》和《溫室氣體減量法》,但多年來始終沒有辦法形成共識或是採取更進一步的行動。

        總體觀察下來,台灣沒有能力改善當前面臨的能源困境。有趣地是,如果同樣的情況也存在於日韓兩國時,那意謂著什麼?福島核災後,核能在日本能源政策的考量上也大大地被移除了 (註21)。 而南韓雖然在其2008年的國家基本能源計畫中有意增加對核能的依賴,但民間持續的反彈會使這個計畫不可行或嚴重受阻。另外,再生能源的部分,日韓也皆打算提升它對本國電力供應的角色,但發展上與台灣一樣深受限制。即便日韓在技術層次上可以克服,但再生能源能夠產生的電力比重還是只佔了兩國所有能源供給的小部分。一言以蔽之,台灣、日本、南韓三個國家在能源安全問題上面臨同樣的困境,並且還有找到真正解決問題的方法。短期內三方可能不會在能源事務上展開合作,甚至可能還會為了境外能源的取得產生衝突。但長期來看,彼此現階段每一步的能源結構調整、能源政策嘗試,甚至是克服能源困境的失敗經驗,都是對方學習教訓與改善自己缺失的參照與建立東北亞能源安全的基石。

【註釋】

作者說明:
John S. Duffield 為本文第一作者;感謝國立台北大學自然資源與環境管理研究所張教授四立和國立中正大學戰略暨國際事務研究所蔡教授育岱於研究期間提供之一切協助。譚偉恩僅負責中文翻譯與文中台灣能源法規之分析。

一、前言
註1:依據學者John Duffield的觀察,台日韓三國的能源結構高度相似。1973年以前,三國均仰賴石油,而到了2010年,三國的相似度更加明顯。不過,有兩個現象是台灣與其它兩國較為不同的;一是台灣更為較仰賴煤而不是天然氣,這可能與台灣相對較晚涉入天然氣的國際消費市場有關。另一是台灣自1980年代開始降低對核能的需求,這可能與境內核電發展計畫受阻有關。
註2:請參考:經濟部,《永續能源政策綱領—核定本》(2008年6月5日);行政院,《新能源政策》(2011年11月3日)。
註3:這些相關部分的討論主要依據2013年5月與台灣民間的研究單位和政府部門的訪談及事後的文獻資料彙整。

二、台灣的能源結構與政策產出
註4:BP, Statistical Review of World Energy (2013). Available at http://www.bp.com/en/global/corporate/about-bp/statistical-review-of-world-energy-2013.html
註5:Ssu-Li Chang, “An Overview of Energy Policy and Usage in Taiwan,” in Bryce Wakefield, ed., Taiwan’s Energy Conundrum, Asia Program Special Report No. 146, Woodrow Wilson Center for International Scholars (May 2012): 7.
註6:台電是否能夠順利進入民營化還有一些不確定性因素,參考:「台電擬分割,啟動民營化」,工商時報(2013年6月28日)。
註7:Yun-Hsun Huang and Jung-Hua Wu, “Energy Policy in Taiwan: Historical Developments, Current Status and Potential Improvements,” Energies, Vol. 2, No. 3 (2009): 629-630.
註8:Benjamin Fox, “Why Taiwan’s Sustainable Energy Policy Matters,” Consilience: The Journal of Sustainable Development, Vol. 6, No. 1 (2011): 214.

三、《永續能源政策綱領》概覽
註9:Herng-Shinn Hwang, “Progress and Prospects for Renewable Energy in Taiwan,” in Bryce Wakefield, ed., Taiwan’s Energy Conundrum, Asia Program Special Report No. 146, Woodrow Wilson Center for International Scholars (May 2012): 14-20.
註10:經濟部,《永續能源政策綱領—核定本》(2008年6月5日),頁1。
註11:Huang and Wu, “Energy Policy in Taiwan: Historical Developments, Current Status and Potential Improvements,” op. cit.: 637; 639.
註12:詳細內容可參考:《再生能源發展條例》第9條。

四、難以克服的困境
註13:不過在該決議中提到:「我國整體能源未來發展,應在兼顧國家經濟、社會發展需求及國際公約精神,在能源不無匱乏之前提下,規劃國家總體能源發展,務期能於未來達成『非核家園』之終極目標」。參考:http://lis.ly.gov.tw/npl/hot/answer/nuclear4/budget/89.htm
註14:Andrew Jacobs, “Vote Holds Fate of Nuclear Power in Taiwan,” New York Times (January 12, 2012). 其它發展核能的相關挑戰也均與核四本身的安全有關;由於興建過程中台電並未謹慎留意發包工程的品質管控,導致整個工程分別由不同的公司承包,造成現在管理及維護上的困難。這個情況自然讓台灣民眾擔心伴隨核四運轉後所帶來的安全威脅,而不少媒體的訪問也指出,「逾半數」的台灣人民已不相信龍門核四電廠可以安全無虞的啟用。在經濟面向上,也因為安全品質的問題,核四興建過程中的成本一直不斷提升,單單2011年,政府就額外追加了近5億的預算在續建核四上。
註15:Huang and Wu, “Energy Policy in Taiwan: Historical Developments, Current Status and Potential Improvements,” op. cit.: 643.
註16:Ssu-yuan Hu (胡斯遠), “Policy and Promotion of Offshore Wind Power in Taiwan: Thousand Wind Turbines Project.”
註17:事實上台灣是全球第二大太陽能面板的製造國(僅次於中國)。
註18:Ssu-Li Chang, “An Overview of Energy Policy and Usage in Taiwan,” op. cit.: 11.
註19:“Taipower Facing Financial Blowout,” Taipei Times (March 20, 2011)

五、台灣能源情勢的未來
註20:參考:http://www.cw.com.tw/article/article.action?id=5027935
註21:John Duffield and Brian Woodall, “Japan’s New Basic Energy Plan,” Energy Policy, Vol. 39, No. 6 (2011): 3741-3749.

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